韩国政府对农村人类发展的财政支持及其经验启示

高雪萍

GDP不能全面衡量人类的发展水平，为了衡量一个社会人类发展的成就，联合国开发计划署(UNDP)从1990年开始使用人类发展指数来衡量和比较全世界不同国家及其同一个国家不同时期经济社会发展水平，它包括健康、教育和收入或产出三个重要领域的发展和进步。人类发展更加强调全社会成员的共同发展和每个人的全面发展，并以人的发展来反映社会的协调发展。农村的人类发展问题与“三农”问题相互交织，但关键是农民的生存、转型与发展，因此“三农”问题的核心问题还是农民问题，其中的实质是要提高农民的人类发展水平，赋予他们与城市市民同等的就业、受教育、健康的机会。本文以农村人类发展的理论为研究框架，分析韩国政府财政支持在解决该国“三农”问题、提高农村人类发展水平方面的作用及其对中国的经验启示。

一、韩国政府在农村人类发展中的财政支持

为了改变韩国农村发展极为落后和工农发展严重失衡的状况，韩国政府决定把农村开发列为国家发展战略，把工农业均衡发展摆在经济发展的三大目标之首，并以1971年的新村运动为开端，取得了显著成效。1971年韩国政府开始实施“新村运动”计划时，该国的国民生产总值和人均国民生产总值分别只有90亿美元、277美元，至1981年的10年间，二者分别跃增至668亿美元和1734美元，且经济增幅名列世界第二[1]。

(一)韩政府对农业和农村生产、生活的财政支持

在新村运动初期，政府给予了强有力的财政支持和融资支援。自新村运动开展以来韩国政府在农村的财政投入累计达到20亿美元，资金来源于政府财政投入和村庄自筹，用于建立农村生产和社会基础设施、增加农民收入和改善环境。政府投资在总投资额中的比例很高，1975年和1979年政府投资在农村发展总投资的比重达42．1%和56．1%。

从基础设施建设方面来看，在新村运动开展初期，政府就提供相当于政府预算资金的1%用于改善农村生产和生活条件的桥梁、河堤、公路和改善饮水条件等的基础设施建设。1973年和1974年运用于基础设施项目的资金数额分别占当年总投资的64．3%和42．5%，1975年以后用于增加收入项目的投资则占主要部分，设立了专门的农民增收项目，支持农民扩大经济作物、饲养、建立专业区、进行合作耕种和售卖活动以增加农民收入。以1975年为例，农民增收项目在新村运动中资金总额中的比重占到了63．4%，1976－1982年该比重平均为43．58%。除了对农村建设给予直接的财政支持外，在村庄筹集的资金中有很大一部分也是来自于政府贷款或政府支持下的贷款，如韩国政府还为农民提供最长可达30年的低息贷款或为农民争取国际组织的援助性的贷款。据统计，在韩新村运动开始后的10年间政府的财政投资达27521亿韩元，政府财政的投入在农村发展的资金方面发挥了强有力的杠杆作用。韩国抱川市蛟洞村上世纪至今农村建设经费累计约19亿韩元，其中只有6亿韩元是政府财政投入，由此可见政府财政投入发挥了3倍的杠杆作用，即吸引了3倍的社会资本投入到农村建设和发展中[1]。

从以上分析可知，政府财政在新村运动的初期起到了主导的作用。当政府的强权将韩国农村从落后无效率的“锁定”状态开始摆脱出来后，就逐步从由政府主导、督导向民间主导阶段逐渐过渡，积极引导民间团体、企业、大学、科研机关参与其中，最后达到农村开放化与自主化结合的阶段，强调农村的自我发展。

(二)韩政府先农村落后地区后发达地区的教育财政政策

韩国政府非常注重农村教育，由政府统筹管理教育预算，教育经费主要来自中央政府和地方政府，而地方政府的经费绝大部分也是来自于中央政府的转移支付。在国民经济实力还不强，财力较落后的情况下，韩国政府更加注重制度建设在提高教育水平中的作用。一是依靠相应的法律法规体系的建立和完善以保证各项教育事业有法可依、有法可循，如1958年制定了《教育税法》和《义务教育财政交付金法》，保证了义务教育所需经费的来源;二是设计了先普及小学教育再普及初中教育、先经济落后地区再经济非落后地区和先保量再提高质量的制度安排以保证教育的公平性和可获得性[2]。1967年颁布的《岛屿、偏僻地区教育振兴法》规定首先优先在偏僻地区、岛屿发展免费教育，如“教育优先区制度”对这些地区实行拨专款进行补助，发放“教育代用券”或提供足够的学习奖学金;在20世纪70年代初期第三个义务教育五年计划完成后的1976年，韩国基本完成了小学六年制的初等义务教育全面普及的工作，此后再逐步增加和改善学校的设施，增加教师的配备，减小班级密度，并逐步制定和完善财政保障计划;1985年随着《关于实施初中义务教育的规定》的颁布，韩国才开始实施免费的初中义务教育，并且也是首先从经济落后的岛屿和偏僻的农(渔)村地区开始实施[3]。

(三)韩政府先制度建设后财政支持的农民健康政策

由于韩国政府认为在优先发展经济的时期不应该同时发展医疗保险，韩国政府对提高农民的健康总体来看是先逐步建立和完善有关的法律和制度，在经济发展到一定程度拥有足够的财力后，才开始从财政上予以支持。如韩国政府1963年就通过了第一部医疗保险法，但参保人并不多，到1987年韩国政府修订的医疗保险法，该法规定韩国农村医疗保险经费筹集由农民家庭支付50%，政府支付50%，而占农民总数10%处于贫困线以下的农民的医疗保险费的一部分由政府通过提供医疗救济来负担;2005年颁布的《白皮书》规定农村地区医疗费用40%来自于国库财政支持，其余60%来自于农民交纳的保险费和烟草税总额的10%;政府对丧失劳动能力或者无任何收入的人如65岁以上的老人、孤寡老人和残疾儿童提供医保补助，让其免费享受政府健康医疗保险，其资金来源于由中央政府和地方政府分别承担80%和20%医疗救助经费[4]。

二、韩政府财政支持农村人类发展的制度经济学分析

根据制度经济学理论，对于任何国家的任何时期，经济发展中“制度至关重要”，经济社会的变迁不是骤然发生的，而是许多因素长期积累的结果，其中就有制度因素发挥着重要的作用。一项好的制度具有以下四大经济功能:降低交易费用、为实现合作创造条件、为个人选择提供激励系统、外部性内部化[5]。韩国政府在新村运动中给予制度充分的重视，并且为提高有限的政府财政在农村的使用效率和杠杆作用方面提供了有力的制度保证。

(一)韩国政府通过财政支持农村中介组织来降低交易费用

诺思认为交易费用是决定一种政治或经济体制结构的制度基础，其运行有利于稳定有序的秩序的形成，避免了经济社会的混乱。韩国政府注重农村中介组织的发展，包括农民合作组织、农村金融组织、农民技术推广教育组织，对农村中介组织给予财政资金的支持。如60年代中期农协为农民生产提供的生产资金中，70%来自政府的财政资金或金融资金。

(二)建立专职行政机构为实现农村的发展提供组织制度保证

实现各个主体之间的合作和交往是制度的重要功能。韩国成立了专门负责新村运动的最高行政机构为该计划的实施提供组织制度保证，1972年韩国政府成立了由民政部部长总负责和文化、教育、卫生等部门参与的“中央新村运动咨询与协调委员会”，专门负责新村运动的政策制定工作，即新村运动的制度、机制设计。所有政策经由委员会协商后由参与部门执行与各部门相关的政策和项目，如卫生部负责乡村供水系统和流动医疗站建设项目，民政部系统负责乡村基础性建设项目，工商部负责乡村电力项目、教育部则负责提高农村教育水平的相关教育项目等。这些专门机构的建立有助于从制度上解决涉及到新村运动中的各个部门之间的纷繁复杂的协调与合作问题。

(三)设计适宜制度激发农民建设农村的积极性

制度的第三大功能是为个人选择提供激励系统，它在于通过传递提倡什么、鼓励什么等方面的信息，借助奖励或惩罚的强制力量得以监督执行，可以说制度激励程度的大小差异足以决定一个社会发展的快慢。[5]韩国政府在农村发展运动中引进竞争机制鼓励先进，以效率优先，适当兼顾公平，调动农民发展农村的积极性。具体设计了以下机制:一是将农村按发展程度的高低依次划分为自强村、自助村和基础村，政府只对前两种村庄的发展提供财政援助，即财政支持，而对最落后的基础村主要只是促进其继续改善生活环境，培养自助精神。这一分类指导法制度的设立，激发了落后村基础村的发展积极性，因为基础村只有这样才能获得政府财政资助的资格，逐步减少基础村的数量，由此逐渐推动农村的发展。[6]二是以设立农村发展项目的方式来实现政府对农村的财政支持，如农村基础设施建设项目、增加农民收入项目以及社会进步项目，只有条件足够好的村庄才能获得资助，这样竞争就会引导村民逐步积累在某一项目方面的经验，积累越多既越有可能成功获得项目，又有利于政府利用有限的财政资源投资那些效率最高、效果最好的项目，这样政府可以集中力量，支持那些在新村运动中表现得更有竞争力、更积极的村庄。[7]

最后，在外部性内部化的方面，在农村基础设施的建设中有很多项目的受益范围牵涉到多个村庄，在这种农村公共品的建设中，一般是韩国各级政府与村民各负其责合力完成，即由政府来解决非纯公共品的外部性问题。

三、经验启示

韩国推动农村人类发展水平的过程展现出了以下几点启示:一是韩政府发挥了主导作用，政府不仅从财政上给予了支持，而且注重配备完善的制度，以更好的发挥和提高政府财政支持的作用、效率，其中在制度方面尤以相关法律的建立和完善作用明显，它使得各项事业的开展有法可依，有据可循;二是在纯公共品和准公共品的供给中注重对贫困和弱势群体和地区的财政资助，以保证社会公平性，并为农村的可持续发展创造良好的环境和基础;三是鼓励民间资本参与农村的发展建设，不仅体现在农村生产生活基础设施的建设和农村经济增长方面，而且在教育和医疗领域也积极引入私人经营，以弥补政府财力的不足，使得政府能够将有限的财力投入到最需要的地区或领域中去;四是注重农村中介组织建立，以降低交易成本，由此保证农村各项制度和项目的实施。

[1]樊瑛华，李秀珍．中国新农村建设与韩国新村运动的比较研究[J]．人文杂志，2008，(3)．

[2]赵丽霞，武在争．农村义务教育投入的国际比较及启示[J]．天津市教科院学报，2005，(4)．

[3]张德强论韩国新村运动的教育本质[J]．比较教育研究，2007，(9)．

[4]李莲花．后发地区的医疗保障:韩国与台湾地区的全民医保经验 [J]．学习与实践，2008，(10)．

[5]卢现祥，新制度经济学 [M]．北京:北京大学出版社，2007．

[6]曲婷婷．我国农村发展中的财政支持研究 [D]．天津:南开大学政治经济学专业，2009．

[7]金荣杆．韩国新村运动对中国农村发展的启示[J]．经济社会体制比较(双月刊)，2007，(4)．