优化我国政府公共管理责任机制的路径探析

叶春涛

对政府而言，它是公共管理的主体之一，负有管理公共事务、提供公共服务的责任。在当代民主社会，政府的政治统治职能减弱，公共管理职能加强，政府责任的重心也相应地从政治责任转移到公共管理责任。在新公共管理改革的背景下，表面上看是政府直接管理的事务减少了，政府职能减弱了，实际上政府公共管理责任却并没有减少，比如公共服务市场化之后，政府依然要保证公共服务的质量和公平，比如引入竞争机制后，政府要建设健康的竞争环境，等等。那么，如何界定政府公共管理责任的边界，如何保证政府承担起这些责任，这就有赖于健全的政府公共管理责任机制的建立。政府公共管理责任机制是关于政府公共管理责任分配、实现和追究的一种系统，它通过政府与其他公共管理主体之间的互动实现政府公共管理责任的分配，通过激励机制、监控机制等的建立保证政府公共管理责任的实现，通过法律制度的健全、政府管理的透明等来提高责任追究的有效性。

一、优化责任的分配机制

优化政府公共管理责任分配机制，首先要优化责任分配的基本原则与机理，要在转变政府职能的同时，合理界定政府部门的权责分配，正确处理政府与市场、企业之间以及政府部门之间的权责关系，真正做到责任明晰、权责对等。同时，还要优化责任分配的组织机制，使科学合理的责任分配机制能够有效发挥作用。

（一）彻底转变政府职能，正确处理政府与市场的关系

要弄清政府的公共管理责任，首先要搞清楚政府在公共管理活动中到底扮演着什么样的角色，应该承担什么样的责任，而要弄清这一点，就必须彻底转变政府职能。我国的政府职能转变已经提了很多年、也进行了很多年，但是时至今日，政府的职能转变不仅没有完成，而且更待进一步推进。应该说，我国多年来的政府职能转变是取得了重大成就的，表现为市场经济体制已基本确立，政企分开已初见成果，大量国有企业出售，公共管制已从许多领域退了出来，取而代之的是公共服务的市场化、公共企业的私有化。但是，这不但不能表明我国政府公共管理责任机制的成熟，反而显出其不足，正是公共管理的这种半市场化，导致了传统管理制度与新公共管理方法的相互交织，新旧管理方法与制度的相互冲突。因此，进一步转变政府职能，彻底推翻旧的管理体制，是清晰界定各部门责任界限的前提条件。

1.加快理论基础研究与实践调研，合理转变政府职能。一方面，要加强政府与市场关系的理论研究，认真总结西方各国新公共管理改革的经验教训，力求从中汲取有利于我国行政改革的经验；另一方面，要深入研究我国多年来的政府职能转变实践，不断反思、积极创新，为我国政府职能转变提供明确的方向和清晰的指导。尤其是要结合我国国情，积极探讨政市关系的新模型，在公共服务市场化、公共企业私营化的背景下，给政府一个合理的定位。应该说，在市场经济体制改革下，政府不再是简单的管理者了，也不是公共服务的直接提供者了，更多的时候它是企业公共服务活动的监督者。因此，政府部门的主要职责应该是制定政策规则，提供合理监督。

2.加紧完善市场经济体制，培育市场责任主体。完善的市场经济机制是我国多年来推进行政改革、转变政府职能的主要目标之一。政府作为这项改革的主体，对市场经济体制的完善、市场主体的扶持培育负有首要责任。从责任的第一层含义上讲，转变政府职能本就是政府的责任所在；从责任的第二层含义上讲，转变政府职能，也是界定政府部门责任边界、追究公共管理责任的前提条件。因此，要进一步完善市场经济体制，一是要大力推进相关经济法律制度的建设，完善市场经济法律制度，促进市场经济发展的规范化和法制化，为市场经济的发展提供良好的环境，促使市场在公共服务中发挥应有的作用；二是要大力培育市场主体，采取切实措施推动企业做大做强，加强企业的责任承担能力，促使企业承担起社会责任。

（二）积极引导社会力量，正确处理政府与社会的关系

作为公共权力的行使者之一，社会同样负有相应的公共责任，作为公共责任的一部分，公共管理责任的承担也离不开社会的作用。因此，要积极引导社会力量，促使社会承担起相应的公共管理责任。

1.合理引导社会力量的发展，寻求政府与社会力量的平衡结合。历史经验表明，社会力量的强大不一定是有利的，如果不能善加引导，社会力量的过分强大可能会危及政府的合法性，从而导致政府权威的丧失。前南斯拉夫的亡国，从某种程度上讲，就是社会力量过于强大而又未能有效加以引导的结果。因此，一方面，我们要重视社会力量，尊重社会力量，引导社会力量的发展强大；另一方面，我们又要采取有效措施，建立健全相关制度，给社会组织的发展以合理的规制。

2.积极引导社会组织承担公共管理责任。当前，社会组织种类繁多，其中，非营利性组织所占比重较大，而且对公共管理活动的影响也较大。非营利性组织多数具有较好的组织性和较强的社会责任感，他们常常有能力也有意愿加入到公共管理活动中来，有时还是公共服务理想的提供者。因此，政府要采取各种措施，引导非营利性组织，让他们积极参与到公共管理活动和公共服务的提供中来，积极承担起相应的公共管理责任。

（三）促进公共事务的分类管理，理清政府部门之间的权责搭配

政府部门之间争功诿过现象频繁发生的原因之一就是公共事务的分类管理不够科学。要保证公共管理责任在各政府部门之间清晰地分配，首先要从科学的分类管理开始。同时，还要通过有效的区域合作解决公共管理的地域交叉问题。

1.促进公共事务的分类管理，明确政府部门之间的权责分配。分类管理是科学管理的前提，也是权责清晰的基础。各级政府应当根据公共事务的专业特征，在政府部门之间进行清晰的权责划分，将性质相同或相近的公共事务归属于同一个政府部门进行管理。积极解决职能交叉、权责分离、多头多重执法、运作不畅等问题，对政府部门之间职能交叉重叠、职能不够明确的事项进行调整，努力实现政府内部责任的明晰化。

2.加强地域合作，促进横向政府间关系的协调发展，减少地域间的公共管理冲突。我国幅员辽阔，地形复杂，很多公共问题需要不同地域所属政府部门的合作，比如江河的污染防治问题、跨省的社会犯罪问题等。因此，要加强区域间政府的合作，处理好横向政府间的关系，这既有利于解决共同面临的问题，也有利于推动地区之间公共服务的均衡化。当然，这仅靠地方政府之间的主动合作是不够的，还必须要有中央政府的大力推动。

3.合理划分上下级政府间的财权与事权，探索纵向政府间关系的新模式。要积极探索纵向政府间的新模式，合理划分中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的权力和责任。需要强调的是，无论如何划分，权责对等的根本原则是不能动摇的，各级政府拥有的权力与其承担的公共管理责任必须是对等的。

二、改进责任的实现机制

仅仅有清晰的责任分配是远远不够的，还必须要有相应的责任实现机制保证公共管理责任的实现。同时，权力的行使者天然地具有逃避责任的倾向。因此，要保证公共管理责任的实现，还应当建立有效的激励机制和责任监控机制。

（一）优化责任落实机制，防止责任虚空

1.推进公共部门财政预算改革，正确处理政府与其他公共部门的关系。当前，许多领域的公共服务是由政府授权给其他公共部门提供的，可以说公共部门承担了主要的公共管理责任。而这些公共部门中，有相当一部分就是事业单位。目前，事业单位的财政拨款有全额拨款、部分拨款和自收自支三种形式，其财政来源对政府的依赖性过大，而政府却并不实际承担公共管理责任，这显然是不合理的。因此，公共部门的财政来源，应当由人大掌控而不是政府掌控。公共管理活动直接受到人大的控制，一方面增强了公共部门对社会的回应能力，另一方面也减弱了其对政府的依赖，增强了公共部门的责任履行能力。

2.推行党政分离制度，促进政府部门领导的权责对等。我国政府部门通常实行党委领导下的首长负责制。从权责对等的角度看，这显然是不平等的：党委领导，实际上意味着部门首长并不掌握最高权力，但是却负有最高责任。这种权责不对等，使得部门领导不具有履行最高责任的实际能力，却具有这样的法律义务；而党委领导享有最高权力，具有履行责任的能力，却并无履行责任的义务。要改变这种状况，就应当推行党政分离，使最高领导负最高责任。

（二）建立责任激励机制，促进责任实现

权责分配清晰，责任落实到位，是公共管理责任实现的必要条件，却并不是责任实现的充分保证。事实上，从组织行为学的视角来看，组织目标的实现，还必须调动组织成员的积极性。政府部门作为一种公共组织，其责任的实现自然离不开有效的激励机制。

1.在政府部门推行绩效评估，通过组织绩效的实现推动公共管理责任的实现。绩效评估是指根据统一指标和标准，按照一定的程序，通过定量、定性对比分析，对某评估对象一定时期内的业绩作出客观、公正和准确的综合评判的过程［1］。近年来，绩效评估方法已在许多公共领域广泛应用并取得了良好的效果。在政府部门推行绩效评估，有助于政府部门目标责任制的建立；在绩效实现的过程中，运用科学的绩效测量与评估手段，有助于责任评估的科学化。同时，绩效评估能够发挥政府部门工作人员的工作积极性，催生他们的责任感，最终有利于公共管理责任的实现。

2.加强公共管理人员的责任意识教育，促进外在责任的内在化。无论多么完善的责任机制，没有责任主体的积极行动，仍然无法保证责任的实现。因为对于公共管理来讲，法律制度的责任是消极的责任，是被动的责任，而道德责任是积极的责任、主动的责任。加强公共管理人员的责任意识教育，促进公共管理人员的责任认同感，使他们有充分的道德责任意识，“他们就能够超越法律制度对他们岗位责任的一切规定，使他们的岗位责任得到充分的履行，并在这种岗位责任的履行过程中，使法律制度的不充分性得到补充，使法律不适时的和不正确的规定得到纠正”［2］。

（三）优化责任监控机制，避免责任失控

责任监控是为了防止责任的失控，更是为了克服原有责任机制的消极性。责任的监控机制则是要求在责任履行过程中对责任主体实施监控，通过监控促进责任的实现，而不是在事后追究责任。如果把责任追究看作是一种事后控制，那么责任监控就是一种事前控制。责任监控包括内在监控和外在监控两个方面，内在监控是指政府部门对内部管理人员的责任监控；外在监控是指政府部门之外的监控主体对政府部门整体的责任监控。

1.推动政府部门的伦理制度建设，促进主观责任的客观化。政府部门的伦理制度建设，是为了弥补道德责任的软弱而进行的。道德责任通常是难以法律化的，它的履行通常也只是靠公共管理者的主观自觉。诚然，通过道德教育加强责任意识是实现主观责任的根本途径，但仅仅靠教育是不行的，它毕竟具有一定的软弱性。要加强对公共管理的道德监控，还应当推进伦理制度建设，进行道德立法。将社会公认的道德准则制度化，使一些“软要求”成为硬规定，有利于主观责任的客观化，也为道德责任的监控提供了明确的准则。

2.改进政府部门的管理沟通，大力引进公民参与。近年来，随着经济的发展和公民素质的提高，公民的政治参与积极性日益高涨，参与途径日渐多样化。但是与此同时，政府部门的管理沟通并未达到应有的水平，给公民的公共参与带来了极大的不便。改进政府部门的管理沟通，扩展沟通渠道，大力引进公众参与，能够形成一股强大的监控力量。由于公民是公共服务的直接受益者，他们更加关心公共管理责任的履行情况，对责任的监控也会格外积极。公民不断将他们的意愿反馈至政府部门，迫使政府部门加以回应，从公共管理的合法性角度看，这本就是履行公共责任的一种表现，从公共管理的科学性角度看，这也是对公共管理责任的一种监控，有利于公共管理责任的实现。

三、完善责任的追究机制

责任追究机制是责任实现的后续保障，缺乏有效的责任追究机制，就难以对责任主体形成强大的履责压力。完善的责任追究机制，应当既能够减少失职损失，又能够使相关责任人受到惩戒。当前我国政府公共管理的责任追究机制主要是由政治机制、法律机制和社会机制构成。政治机制由于一党专政而显得苍白无力，法律机制又因法律制度的不完善而受到限制，社会机制的有效性也十分有限。因此，一方面，我们要加快立法脚步，完善相关法律制度；另一方面，我们还要大力拓展责任追究的其他渠道。

（一）完善责任追究的相关法律制度

当前我国尚无专门针对政府公共管理责任的法律规范，政府公共管理责任的追究主要依靠行政责任的相关法律，如《行政法》《行政赔偿法》等。因此，要加快公共管理责任立法，建立符合我国公共管理改革的责任法律体系。

1.要加强针对公共服务市场化的责任立法。当前，我国正大力推进公共服务市场化，在公共管理工作领域引进私部门的竞争机制，大量国有企业被拍卖，大量公共服务被承包。在这些过程中，国有资产大量流失、公共服务质量降低、寻租腐败现象比比皆是。我国的公共管理责任法律制度，应当针对这个过程而设立，要便于责任的追究、便于挽回经济损失。

2.要加强针对政府部门整体的责任立法。目前，我国的法律制度在追究责任的过程中通常只涉及对个人责任的追究，而忽略了对部门整体责任的追究。实际上，在公共管理过程中，政府部门作为一个整体，通常负有比个人更大的责任，许多情况下，仅仅靠追究个人责任是难以挽回损失的。因此，我们应当加强针对单位的立法，在追究个人责任的同时，也不放弃对组织责任的追究。

（二）推进信息公开制度建设，发展舆论追究

舆论的影响力量是强大的，在当今的信息社会，舆论监督早已成为行政监督的一股强大力量，对于公共管理责任而言，舆论监督同样重要。当然，舆论是受传媒影响的，要想发展舆论监督，就必须放松传媒管制、加强信息公开。

1.放松政府对社会传媒的管制，加强社会信息的流动。当前，我国政府仍然对社会传媒保持较强的控制，使得社会传媒完全按照政府的意愿进行信息传播，很多重大事件的真实信息不能及时为公众所知，这显然是不利于社会对公共管理责任的监控的，更不用说责任的追究了。因此，放松政府对社会传媒的管制是必要的。这并不是要我们完全对社会传媒放纵不管，而是要合理的管，有选择性的管。英国的实践已经证明，舆论监督是促进公共管理责任实现的有效方式。

2.推进政府信息公开制度建设，加强社会对政府部门的责任追究力度。信息公开制度在我国已推行多年，但效果一直不甚理想。推行信息公开制度，要注意把握以下两点：第一，信息公开的内容要合理，要公开那些具有实质意义的真正为社会所关注的信息；第二，信息公开的方式要合理，要选择那些使用便捷经常为公众所使用的公开方式。只有做到这两点，信息公开才具有实质性意义，才能真正有利于社会舆论对公共管理责任的追究。

（三）改进政治追责方式，实现责任的直接追究

在传统责任模式下，公共管理的责任追究方式是间接的，人大向公众负责，政府向人大负责，授权的公共部门再向政府负责。这些公共部门直接向公众提供服务，却并不直接向他们负责，这种责任追究方式显然是低效的。管理主义的责任机制在普通模式中增加了对公众的直接责任［3］。也就是要求公共部门直接对公众的要求作出回应，这显然更加有效。

但是，目前提供公共服务的公共部门中大部分是事业单位，不可能直接与选举挂钩，难以实现直接的政治追责。笔者认为，要改进政治追责方式，就必须同时改进公共部门的财政预算体制，将公共部门的财政控制权由政府转移至人大，实现人大对公共部门的直接控制。只有这样，才能实现直接的政治追责。

（四）重视自我问责意识，健全引咎辞职制度

如果说伦理自律是政府公共管理责任实现的重要保证，那么自我问责就是政府公共管理责任追究的重要途径。法律制度只是针对社会的普遍现象而制定的，而现实的情况往往有其特殊的地方，很多情况下，仅仅依靠法律制度难以保证责任追究的效果。这时，责任主体的自我问责意识就显得尤为重要了，而引咎辞职制度正是为了加强责任主体的自我问责意识而建立的一种责任追究制度。

根据我国公务员法，领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。这里只规定了责任主体应当引咎辞职的情况，却并未对辞职后的任用、升迁等问题作出明确规定。一批问题官员的悄然复出，让不少人开始质疑引咎辞职是不是成了问题官员的保护伞。因此，我们必须进一步健全引咎辞职制度，防止这种自我问责制度的变质，使其真正起到责任追究的作用。

[1]范柏乃.政府绩效评估理论与实务[M].北京：人民出版社，2005：38.

[2]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002：260.

[3]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001：275.