体育强国建设背景下的法律环境现状与优化研究

兰孝国，李 萍，韩新君

(1.南京审计学院体育教学部，江苏 南京 211815;2.河南师范大学体育学院，河南 新乡 453007;3.北京工业大学体育教学部，北京 100022)

法律环境有制约和影响社会发展的、体现法律发展状况与水平的各种因素及其相互作用的统一体之意［1］。它包括各种社会法律规范、各种法律规范的制定和实施，以及处于法律环境中的社会主体——人的法律意识等。法律环境是国家实现依法治国的土壤，是衡量国家文明程度的重要标志之一。国家某一领域的法律环境直接反映该领域的发展状况。良好的法律环境能促进社会的发展。相反，不良的法律环境能对社会发展能起到制约和阻碍作用。

由体育大国向体育强国迈进是我国今后体育工作的重大战略任务和奋斗目标。为实现这一目标，体育领域必然会进行一系列的改革，管理制度也要进行相应的调整。毫无疑问，这些改革和管理制度必须与我国“依法治国”的社会大环境相适应，也即体育强国建设必须寻求良好法律环境的支持。

1 法律环境对体育强国建设的必要性

我国由体育大国向体育强国迈进的总体要求主要包括:一是要以人为本，更加注重群众体育的发展;二是要对竞技体育发展的目标、方向、布局、策略进行必要的调整和完善，不断挖掘潜力，优化结构，提高效益，推动竞技体育内部各门类均衡发展，增强中国体育的综合实力和国际竞争力;三是要努力实现体育事业与体育产业协调发展，不断增强体育发展的后劲与活力;四是要树立科学发展理念，锐意改革创新，建立体育事业全面协调可持续发展的体制和机制［2］。不难看出，体育强国建设更加关注群众体育的发展、竞技体育举国体制的效益优化、体育社会力量的支持和体育事业的全面协调发展等问题。这些无疑是体育大国建设中没能有效解决的问题，归根到底其实是体育资源的配置和利益协调问题。而解决这些问题最好的手段是法律，但尽管我们有专门的体育专项法律，可是体育领域的法制化水平并不高，体育巨大成绩的取得主要得益于党中央、国务院和国家体育总局颁布的体育政策。现在，体育强国建设所面临的形势和要求与以往相比存在很大差异，对法律的依赖也成为必然。从国家层面考量，“依法治国”方略的实施，使法律成为国家治理的根据，并具有至高无上的地位，要求体育领域必须符合国家法治统一性的精神。在体育领域内部，随着民众权利意识的增强，体育成为民众的一项权利内容。同时，“依法治体”被认为是“依法治国”方略在体育行业的具体体现［3］。体育行政部门面临管办职能上的转变，须具备协调重大体育权利和利益的能力，法律理应成为新形势下体育部门履行其职能的最佳手段。从实践层面上看，屡有发生的运动员维权事件、体育场地被侵占现象，以及体育产权纠纷等是体育强国建设必须面对和解决的问题。然而，由于法律环境的不够完善，体育法律规范不够丰富，我们解决问题的依据并不完全符合现代法制精神，也迫使今后必须通过不断立法完善各项制度，依法“定纷止争”，来保障体育强国的建设秩序。一切表明，法律环境建设对我们由体育大国向体育强国迈进不仅是必须的，也是符合时代要求的。

2 法律环境对体育强国建设的重要作用

2.1 有利于体育现实地位的确立

在现代社会，国家和战略考虑只有转化为具体的规范、制度、程序的设计和运作，才是有保障的、可操作的、可实现的［4］374。这些具体的规范、制度又以法律最具权威性和稳定性，为现代法制国家实施其战略考虑的必然途径。法律环境于体育现实地位的确立主要在于通过各种体育法律规范的制定和实施，确保体育在国家战略发展中的突出地位。在体育的社会价值和综合作用日益显现的今天，通过立法确立体育的发展也是世界体育强国的发展模式和途径。美国如此，俄罗斯、英国、澳大利亚等也不例外。法律环境对我国体育现实地位的确立首先于1995年《中华人民共和国体育法》(以下简称体育法)的颁布实施。多年以来，尽管对《体育法》存在一些异议，但它贯彻了宪法规定的体育原则，体现了国家发展体育事业的根本意志，确立了国家体育行政部门依法管理体育的地位，明确体育主体的权利和义务，为体育社会关系确定了法律调整的依据，切实促进了我国体育的发展。对于体育强国建设，通过立法完善法律环境，可确保群众体育、体育产业等重要发展地位。此外，法律环境的完善能够进一步强化竞技体育的发展，加快其由政策管理向依法管理的转变。

2.2 保障体育强国建设需要的稳定秩序

秩序是法的最基本的价值之一。秩序的存在是人类一切活动的必要前提［4］224。体育强国建设显然需要确保其发展秩序的和谐稳定。根据体育强国建设的总体要求，体育的未来发展方向，自然是一种更加关注大众体育事业、体育的产业化改造以及统筹协调的举国体制建设，这必然导致我国体育领域主体的日益多元化。利益是社会发展的原动力，主体多元会引起利益需要的多元化，并因各个利益主体间的利益差异，带来体育社会利益秩序的复杂化。客观的讲，这些是对形成稳定的体育强国建设秩序的不利因素。在对利益的协调中，法律无疑是最有效的手段，完善的法律环境可以将不同主体之间的利益关系，通过具有肯定、明确、普遍性的法律规范的调整，达到一种有序稳定状态，进而形成有利于体育强国建设的秩序。

2.3 促进体育强国建设彰显其社会价值和综合作用

犹如奥林匹克运动成为世界上最为规模宏大的人类文化活动一样，体育对社会的影响已远远超越了体育的范畴。胡锦涛同志从坚持社会主义文化前进方向、加强社会主义核心价值体系建设的高度阐述了体育发展的重要价值，充分肯定了体育在提高全社会文明素质、激发全民族文化创造力、提高国家文化软实力、丰富社会文化生活、改善群众精神风貌方面的重要作用［1］。从体育强国是实现新时期中国体育新发展、新跨越的重要认识基础和思想定位出发，体育强国建设必须实现其社会价值和综合作用。对此，法律环境可发挥其重大作用。一是法律本身具有精神和道德性，社会主义文化和核心价值体系的主要内容可以通过体育法律规范的形式固定下来，明确其为体育强国建设中的各个主体的法律义务，以国家强制性保障体育强国建设实现其社会价值和综合作用;二是通过对背离社会主义文化和核心价值体系的行为进行惩戒制裁，“抑恶扬善”，促进体育强国建设彰显其社会价值和综合作用。

2.4 保障公民实现体育权利

体育强国建设突出了群众体育的重要性，提升了全民健身的发展地位，反映了国家对公民体育权利的重视程度。事实上，《体育运动国际宪章》等国际体育法和国家体育立法，都开宗明义地表明了保护公民体育权利的法律宗旨。如果国家群众性体育活动开展得不好，公民体育权利难以得到切实保护，的确是不能称之谓体育强国的。完善的法律环境可以通过立法将公民体育权利明确化、法律化，并明示其平等性和普遍性;通过执法，督促和要求有关部门和单位为公民实现其体育权利提供便利;通过司法对公民体育权利进行救济;通过学习宣传等渠道加强公民体育权利意识，从而积极诉求和充分实现其体育权利。

3 法律环境现状对保障体育强国建设的不足

3.1 体育立法层面的不足

立法工作是为体育强国建设完善其法律环境的基础性环节，而这一环节的准备不足和滞后则不利于体育强国建设的法律环境改善路径的搭建和执行。

(1)严重不足的体育专项法。目前我国适用于体育事业的法律法规主要是由国家体育总局等国家层面的体育行政部门所指定的规范性文件和规章制度，严格意义上并不构成法律法规体系。除《中华人民共和国体育法》和《学校体育工作条例》等行政法规外，大部分都是这种严格意义上讲并未达到法律层面的规范系统。从为体育事业立法的学理层面来看，我国体育事业的立法工作还停留在部门立法的前期层面，而远没有达到国家立法的高度，体育行政部门所制定的规章制度和规范性文件带有极强的部门局部性和局限性，体现的是部门利益和意志，并未反映全社会大多数人的意志。由此可见，以这种出自于个别部门的规范性文件和规章制度来统领我国各项体育事业，因其法律效力的先天性不足而导致处理体育公共事务上的各项依据的底气乏力，因而在体育事项中以法律确保其公平正义的实现也难有实效，而“依法行政、依法治体”的宏大的体育发展战略更是无从谈起，隐患频多。

(2)水平较低的体育立法质量。体育立法数量上的不足，可以在短时期内提升，但其立法质量，非但不能短时间内提升，反而会因高速激增数量而降低质量。因为立法质量是衡量一个国家法治建设水平的重要标准和生命线。我国体育事业立法质量相比数量上的不足问题更为严重，表现为低水平借鉴和重复倾向严重，很多体育部门的法规形态都是对上一级管理部门规范性文件和审批行为的一种照搬，立法过程完全没有面向社会、面向群众的正常程序，而仅仅是作为体制内部的垂直领导和一致性而输出的可操作性机制反馈。

(3)不均等的利益代表调整机制。立法行为是一个反映大多数人意志、确保大多数人利益的过程。而我国的体育立法工作因停留在部门规范的水平上，很难真正以群众利益为立法依据，立法内容中涉及的利益主体很大程度上无法体现现代法治精神，甚至与宪法内容相抵触。比如《宪法》第21条中规定:“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”因此从法理层面上来讲，体育的根本目的是为了增强全社会人民的体质，而体育的其他功能如竞技和经济，都是为这个目标服务的过程性、工具性任务。然而比照宪法精神反观现实的体育事业和体育行政法规之间的调整、管理对应关系，当前的体育法律法规大多是在规范调整竞技体育和体育竞技中的利益主体及其利益表达，包括运动员的经济水平、参赛权利、竞技成绩以及体育产业的经济效益、中长期发展规划等等。而对于国家少有投入的群众体育事业，法律层面的反映、规范和保护少之又少。可以说，以增强国民体质为根本任务、涉及国民切身利益的全民健身运动，尤其是群众性体育活动开展的公共体育设施，以及涉及其设施方面的建设、规划、管理等方面，并未真正成为我国体育立法的利益调整对象。

3.2 体育执法层面的缺陷

体育执法构成现代体育法律环境的重要评价机制。随着现代社会关系的日益繁杂，行政管理的范围越来越广，执法对法律环境建设的重要性更加突出，体育强国建设对体育执法的依赖性也会越来越强，因而执法层面的滞后和缺陷也必然导致体育法律环境的失序。

(1)体育执法主体及执法行为的混乱。基于我国体育事业的法律法规多为体育行政部门的规范性文件和规章制度，并不是整体意义上的法律体系，因此就并不存在严格意义上法律层面上的向对方关系，也就导致了体育事务中尤其是体育纠纷中执法主体边界的模糊。很多充当体育执法者的多为体育行政部门的管理人员，而执法的过程始终难以摆脱因部门利益所造成的审批和管制行为倾向，而少有法律意义上的权利保障、利益协调，因而也缺乏正规执法主体所具备的执法稳定性和合理性，表现为当出现裁决不当时，作为体育行政管理主体的执法主体，不能进入诉讼程序，因而参与体育事项的各个利益主体在执法主体面前都难以通过法律保护自己的权益。执法主体上的混乱必然造成执法行为的不作为。行政管理部门在充当体育执法者的过程中，由于部门利益的关系往往将执法以管制代替，带有强烈的主观性和随机性，而对方又因身份、信息的不对称而鲜有主动要求，因此执法基本上处于被停用的灰色状态，往往需要第三方的举报才得以被迫启动，从而导致整个执法行为体系被动、凌乱缺乏协调机制和长效机制。

(2)不完善的体育纠纷救济机制。体育执法行为主要针对的是体育事业相关事务中的纠纷事项，协调其中复杂的利益主体之间的矛盾，从而依法提出一个应对方案，维护权利，实现体育正义。因为作为现代法制社会，它必须是以权利为本的社会形态，在体育事业领域就应该通过法律的手段尊重、保护各类主体的权利，从而调动他们的积极性，在此基础上实现体育强国建设。而我国现行的体育执法水平很难自行成长为功能合理、机制完备的纠纷救济机制。基于举国体育的背景，体育纠纷救济往往是由体育行政部门所采取的内部协调、组织处理来协调解决的，这种行为属于体育行政内部管理的一部分，而并非严格意义上的执法行为。由于缺乏明确的法律依据，而致使纠纷救济的法律权威性和执行的强制力都严重不足，造成了体育组织的权力与相对人权利失衡的局面，再加上法律内容上大量条款的模糊以及难以形成保障机制的法律程序，最终破坏了国家司法制度的完整性和权威性，与依法治国的基本方略几乎背道而驰。

4 对策与建议

4.1 针对体育立法层面的对策建议

(1)完善体育法律法规体系。这是改善我国体育强国建设法律环境的当务之急。基于我国体育立法水平的“部门规范”的层级，就要本着“以法律介入体育”的宏观改革意识推动我国体育立法工作。因此，新形势下为了全面优化体育强国建设的法律环境，就要不遗余力的推进体育法律法规体系的快速完善，尤其是合理定位执法主体，协调好政府与市场的关系，顺应现代体育法治化改革发展的潮流，这也是加强社会主义法治建设，构建和谐社会的题中之意。尤其是在体育事项中越来越多的纠纷和争端的当代社会，我国的体育理论界尤其是体育法理学界就要突破部门法的理论桎梏，就有必要甚至必须依据体育公平原则，确立一系列用于保护事业相关权利的法律和政策系统，确保法律体系的一致性、统一性和强制性，以此来保护运动员、教练员、参加体育的广大群众的权益不受侵犯。

(2)完善体育立法工作中的机构、人员机制。基于我国立法主体及其行为的非法律性，就需要进一步完善与体育立法相关的机构、人员机制。我国体育界应该在统一立法的基础之上，尝试着推进专门解决体育纠纷与争端、专门处理体育事务诉讼的体育法庭的建立，为体育事务中的纠纷和争端的当事人提供建议与咨询服务，大力支持并设立体育事务所等法律咨询机构。当然，有了专门的机构，就要在结构内外设置专业的人员来行使其职能，确保咨询服务能够有效施行。因此有必要为体育法庭以及相关体育事务咨询机构配备相关的工作人员，这些人员要求有相对完备的体育专业知识和法律基础，而人员的选拔对象主要集中于大专院校的法律院系以及体育院校的大学生，经过法律、体育等方面的知识培训以作为体育法律界培养专门的人才。建立健全专业机构并为之配备专业人才，用以进一步确保体育立法工作在实施和执行上的顺利和实效。

(3)提升立法技术以确保立法质量。基于我国体育立法质量的现有水平等级，深入挖掘其中技术层面的滞后，则有必要提升体育立法的相关技术水平。立法技术顾名思义，就是在立法行为中用于确保立法所能够遵循的科学化的方法和操作技巧的总和，包括编制法的机构技术和法律语言的组织技术。从立法技术角度来看，我国立法质量水平不高的主要症结就在于针对体育事务中的责任的立法技术上屡见漏洞。因此就要有的放矢的在体育责任方面提升其立法技术。首先就是要完善体育法律义务条款的设计。完善的义务条款是责任条款设计和履行的依据，因此就要设计出合理、客观、全面的体育法律义务条款，才能制定操作性强、体系完善的体育法律法规。继而遵循义务与责任条件对应的原则，以法律义务条款设定的基本逻辑来设定法律责任条款。其次，有意识增设权利救济条款。设计体育法律责任后，立法者须有意识的增设权利救济条款方面的制度规定。基于救济行为所涉及的利益主体的多元性和复杂性，可设计出不同的体育权利救济方式，以应对不同的体育责任。比如，可以遵循我国《行政诉讼法》的相关规定，对体育事务中的行政处罚的法律责任设置进行技术完善，通过行政复议或行政诉讼方式的完善来推进，同时通过优化体育仲裁的救济方式以及民事诉讼方式等设计来设置体育民事责任的权利救济。这些都有助于提升体育立法工作的整体质量水平。

4.2 针对体育执法层面的对策建议

(1)加大体育执法力度。执法力度是与提升体育立法质量同属一个序列的内容，即“有法可依”之后必然是“有法必依”。基于体育管理部门要冲破部门法桎梏的需要，转而成为体育立法的执法主体，就要转变理念，在有法可依的基础上进一步提升体育事务的行政执法能力，依法行政，积极履职，合法作为。在研究并细分体育相关立法项目的细则基础上，全面系统的明晰从而确保体育行政执法的对象、程序与路径的规范性，进一步确保所制定的体育行政执法规则能够内容明确，操作有针对性，从而确保无论是实体层面还是程序层面上，体育行政行为都是有法可依的。另外，在遵循国家相关的体育法律法规的基础上，进一步建立健全专业的体育行政人才队伍建设，严格规范体育行政执法行为和活动，通过严格规范的施行执法人员持证上岗等具体形式，进一步完善行政执法主体资格机制，从而能够确保制定并健全体育行政裁量权基准制度及其适用性原则系统，积极促进和逐步实现体育执法人员履行职责的公正性、规范性和文明标准。同时，要注重体育行政执法责任制推行的力度提升，也要加大力度强化体育行政执法的评议和监督，依法积极履行体育行政的各种职责，要依法追求体育行政不作为和乱作为，尤其是对于不正确甚至不合法的履行法定职责，或者推诿、放弃法定职责的，要依法进行追究和惩治。

(2)拓宽体育纠纷救济咨询服务的渠道类型。我国当前关于体育纠纷救济方面的咨询服务尤其是法律咨询方面的机构不多，开展的服务项目难以满足庞大的纠纷事务需求，而且现有开展的体育纠纷救济咨询服务也多半挂靠到体育行政部门，甚至是体育管理部门自身的职能，因而整体质量不高，缺乏服务意识和咨询保证。体育界既要发挥各类法律服务机构的体育法律服务作用，通过各种方式加强和保持与社会上法律工作者的联系和稳定的业务关系，又要根据发展需要，在适当时候建立少量专门化的体育法律服务机构，包括在更多的体育社团和有关组织内部配置或聘请法律工作机构，向有关组织、个人提供各种体育法律服务［5］。当然，对于司法机关的作用要给予充分重视及发挥，专业的司法介入和干预对于体育事务尤其是体育纠纷是相当必要的。而且还要通过进一步的理论研究结合实践试点，探索出具有我国特色的切实可行的体育仲裁制度。

(3)完善体育执法的监督和评估机制。这是保障“执法必严”、“违法必究”的必然要求。如果说体育立法是静态的体系建设，那么体育执法及其监督评价机制则是动态的系统推进，强调的是执法的公平性、合法性、实效性。因此，就要在组织、争取和调动各级人大、政府等各种体制内资源上下大力气，推动执法行为在塑造声势的同时提供体制上的压力，从而确保执法行为的公正与合理。同时还要注重体育法律规章实施的专项评估制度的建立和推行，尤其是针对那些有着较大影响力的、较大范围的重点体育法规规章进行专业的、专项的检查评估，并尝试建立信息反馈机制和问题自动生成系统，以确保监督与评估工作的效率和质量。当然，体育行政部门也可以通过行政指导、行政合同履行方式，与第三方组织如行业协会、独立机构和相关业务咨询机构确立全新的合作管理关系，同时严格遵循现代法治原则，确保体育行业内部和成员之间具有明晰的权利义务关系，并完善内部的规章制度和管理秩序，从而依法对体育行业组织章程规则和运行情况的执法过程接受全社会的监管审查，从而避免执法过程中可能出现的因利益共同体所造成了不公平裁决的现象。

5 结束语

在国家明确“依法治国”的大背景下，体育强国建设自然也必须将“依法治体”的根本要求贯彻始终。通过加强体育法律环境建设，保障和促进体育强国的发展在所必然。积极推进和加强体育专项法律法规的立法工作，逐步满足体育强国建设的需要;通过学习和宣传，提高体育立法人员、执法人员和一般从业者的法律意识等，均是完善我国体育法律环境的必要手段和方法，也是体育强国建设的必要工作。

完善的法律环境来源于构成法律环境各个要素的有机统一，是一个系统工程，既有自然属性的内容，也有社会属性的内容，所以，法律环境具有相对稳定性和可变性特征。体育法律环境建设也不能违背这些规律，客观分析体育强国建设的条件和基础，正确把握体育法律环境建设的重点、难点和基本要求，方能真正体现体育法律环境对体育强国建设的效用。

［1］刘志坚.法律环境初论［J］.甘肃政法学院学报，1998，12(2):34-42.

［2］刘鹏.在2009年全国体育局长会议上的讲话［N］.中国体育报，2009-01-20.

［3］贾文彤.再论体育法律与体育政策的关系［J］.武汉体育学院学报，2007，41(2):22-24，39.

［4］张文显主编.法理学［M］.北京:高等教育出版社，北京大学出版社，2003，6:374.

［5］于善旭.建设体育强国的法治抉择［J］.体育文化导刊，2011(2).