着力推进城乡基本公共服务均等化

戴学明

基本公共服务是指覆盖全体公民，满足公民对公共资源最低需求的公共服务，范围涉及义务教育、促进就业、基本医疗、保障住房、社会保障、基础设施、环境保护等方面。而基本公共服务均等化，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务，保障全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大致相当，同时尊重社会成员自由选择权。“从实质上说，公共服务均等化最重要的内容就是城乡公共服务均等化，即政府通过制定相关基本公共服务最低标准，确保城乡之间的公民享有机会均等、结果大体相等、具有自由选择权的基本公共服务”。

党的十八大提出要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”和到二○二○年“基本公共服务均等化总体实现”。我们认为，要实现十八大提出的战略目标，“提高一个地区、一个城市的公共服务水平，推进城乡公共服务均等化，必须从理念、体制、政策和制度层面上下功夫，寻求一条适合本地区科学发展的新路径”。

一、理念层面

1．在推进城乡公共服务均等化过程中，应当体现以人为本的理念。“‘以人为本’的理念是社会主义的性质、和谐社会建设以及全面贯彻科学发展观的内在要求。推进南宁城乡公共服务均等化，应当体现以人为本的理念。这要求城乡公共服务均等化要惠及城乡全体居民，实现城乡公共服务均等化的重点要放在相对弱势的农民身上”，即按照十八大关于“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的要求，“加大城市反哺农村的力度，把实现诸如基础教育、基本医疗卫生和社会保障等民生类公共服务放在重要的位置优先解决”。

2．贯彻公平与效益理念。“公共服务供给主体应以城乡居民的社会公共需求为导向，既不能只满足某一部分群体的公共需求，也不能无视公共需求的差异搞‘一刀切’，必须着眼于所有市场活动主体，为市场提供‘一视同仁’的服务，如此才有利于公平竞争，促使资源合理流动，向财政资源不足的地区转移，有利于节约公共支出成本和实现整个社会福利的最大化，提高财政资源配置与使用效率，提高宏观经济增长的效率”。

3．深化服务型政府理念。十八大报告明确指出，“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”可以说，建设人民满意的服务型政府是我们进行新一轮行政体制改革的重要任务。“作为公共服务均等化的主要推动者，政府应深化构建人民满意的服务型政府的理念，加强城乡公共基础设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

二、体制层面

1．构建基本公共服务体系的协调整合机制。编制并发布实施基本公共服务均等化相关规划，确立基本公共服务的范围、标准以及与之相适应的一系列制度安排；制定和完善促进基本公共服务均等化的就业、社保、教育、卫生等一系列配套政策，强化政策之间的协调整合；深化统筹城乡的体制改革，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，建立城乡互动的经济发展模式，“促进城乡之间的优势互补，即通过利用城市的资金技术发展农业，反过来依靠发展了的农业为城市提供发展所需的产品，实现城乡之间的双赢；以实现城乡基本公共服务均等化为重点，使公共资源配置的重点由城市向农村转移，大力发展农村的公共事业，基础设施建设与基本公共服务并重”。

2．建立政府为主、市场和社会共同参与的多元化供给机制，探索基本公共服务市场供给的有效模式。通过建立政府与社会组织在基本公共服务供给上的合作伙伴关系，充分发挥城乡社区在基本公共服务供给中的作用；充分动员和综合利用社会资源来加强和改善基本公共服务，提高服务质量和效率。

3．健全完善以公共服务为中心的绩效评估体系。通过制定基本公共服务标准，构建基本公共服务评价指标体系，制定短、中、长期基本公共服务均等化战略规划，建立技术支持体系、统计指标体系、数据采集和监测体系；通过选取基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全和环境保护等几项最基本的公共服务项目，并从投入类、产出类和效果类三个层面分别设立多项评价指标；建立政府基本公共服务绩效评价机制和效果跟踪反馈制度，加强对公共服务决策活动的监督，建立基本公共服务分工和问责机制；要完善决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式；坚持政府绩效评估公开透明的原则，建立由政府服务的对象即公众对政府的行为进行评估，完善社情民意沟通渠道，建立制度化的利益表达机制，扩大公众在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权；“采用合理的政府绩效评估方法，加强政府绩效评估的科学规范性，坚持定性分析与定量分析相结合的方法，既要看政府公共服务提供的数量，也要看政府提供公共服务的质量，还可以引进私人部门先进的现代信息技术、分析技术、预测技术来进行政府公共服务的绩效评估，以减少政府绩效评估的偏差”。

三、政策层面

主要是按照十八大关于“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”的要求，做好五个方面的工作：

1．统筹城乡基础设施建设政策。“加大道路基础设施建设力度，加强农田水利设施建设；加强农村饮水安全工程建设，大力推进农村集中式供水；加大推进农村公路建设，进一步提高通达通畅率和管理养护水平，加大道路危桥改造力度；加强农村邮政设施和农村信息基础设施建设；筹措资金保证政府进行城乡基础设施建设的资金来源，政府应每年预留一部分的财政预算用于基础设施的建设，还可从政府各项收入中抽调部分资金用于基础设施建设，加强资金的管理监督，防止资金的挪用流失”。

2．均衡城乡教育政策。“要合理配置公共教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，加快缩小城乡教育差距；要加大政府的转移支付力度，合理配置城乡教育资源，适当加大对农村义务教育的倾斜，落实义务教育经费保障机制改革各项资金，建立对教育转移支付的长效机制”，提高义务教育经费保障水平，保证教育均等化的持续性，逐步缩小城乡之间义务教育发展的差距；要高标准、高质量普及农村九年义务教育，统筹规划学校布局，推进义务教育学校标准化建设；扩大乡镇学校招生名额数量，做好城乡流动人口子女入学工作；推进农村校舍安全工程建设，“实行县（市）域内城乡中小学教师编制和工资待遇同一标准，以及教师和校长交流制度”；大力发展乡镇公办幼儿园，逐步扩大公办幼儿园比例，“加大等级幼儿园创建力度；加快发展农村职业教育，建立科学合理的培训体系，提高农民自主创业、转移就业和勤劳致富能力”；进一步落实扶贫助学机制，确保国家各项扶贫助学政策得到有效落实。

3．完善城乡社会保障政策。（1）不断完善城乡养老保险制度，建立城乡养老保险基金预算管理制度和工作目标考核责任制，全面做实养老保险个人账户；完善城乡社会救助体系，根据低保标准动态调整机制，适时统筹调整全市城乡低保标准，并根据一段时期内城乡基本生活消费品价格指数，适时启动物价异动补贴机制，保障困难群众基本生活，逐步提高农村五保供养对象的保障标准；“加大政府对最低生活保障与养老保险尤其是农村最低生活保障制度与养老保险的转移支付力度，加强监督，保证农村最低生活保障与养老保险金的及时足额发放，形成一种持久的机制制度，写进法律，获得法律的保护，使得农村社会保障不因地方政府的换届或一些政策的改动而随意改动”；积极推进城乡退役士兵安置待遇一体化政策。（2）统一城乡医疗卫生政策。加大对农村公共卫生体系建设的财政支出，大力推进和完善农村新型合作医疗制度，扩大新型合作医疗的覆盖面并建立医疗救助制度，使农村医疗逐步与城市接轨，适当降低统筹基金起付标准，重点降低基层医疗机构的起付标准，逐步解决城乡居民“看病难”、“看病贵”问题；“加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，完善鼓励全科医生长期在基层服务政策；加快推行分级诊疗、双向转诊制度，形成各类城市医院和基层医疗机构分工协作格局；完善城乡卫生规划，鼓励和引导社会资本举办医疗机构，放宽社会资本和外资举办医疗机构的准入范围，形成多元办医格局；大力推进医药卫生体制改革”，建立健全稳定长效的多渠道补偿机制，落实政府对基层医疗卫生机构的专项补助经费和经常性收支差额的补助，建立基层医疗卫生机构考核和激励机制，进一步缩小城乡居民医疗保险缴费标准与待遇水准差距，逐步推进城乡标准的统一；积极开展第三方保险试点，以市场机制规范城乡医患经济利益关系行为；建立卫生服务和疫病预防控制体系，进一步完善门诊医疗制度，将三大常规检查纳入报销范围，使自费药物的比例控制进一步降低；为实行计划生育的流动人口孕产妇提供免费产检服务的政策，将流动人口孕产妇和婴儿纳入居住地妇幼保健管理体系；“强化政府对医疗机构的监督管理职能，防止逐利行为带来的资源浪费以及对居民健康的损害”；进一步完善城乡新农保和居民医疗保险信息系统业务功能。（3）“健全城乡就业服务政策。打破束缚劳动力合理流动的各种身份等级制，促进劳动力跨地区、跨行业、跨所有制地充分流动”；不断完善就业保障体系，建立完善普惠城乡所有常住人口的基本公共就业服务体系，构建积极就业型的失业保险制度并使失业率控制在较低水平；“促进城乡劳动者平等就业，努力实现农民工与城镇就业人员同工同酬，提高农民工工资水平；增加县域非农就业机会，促进农民就地就近转移就业，扶持农民以创业带动就业；出台相关政策保证农民工的收入，为农民工向新市民转化创造条件，对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，则要改善公共服务，加强权益保护；加强农民技能培训和就业信息服务，开展劳务输出对接，引导农村富余劳动力平稳有序外出务工；对外来务工人员，应监督企业为他们办理跟城市居民同等的养老保险、社会保障，同时实行同等的失业救济制度”。（4）推进城乡住房保障均等化政策。做好城乡低收入户的住房保障工作，解决城乡低收入户的住房困难问题；加快城乡安居工程建设，落实好建设用地，加快新建项目规划报批进度，确保保障性住房建设资金，加大城乡公租房建设的力度；建立健全住房保障工作长效机制，将住房保障纳入社会经济发展规划，确立保障性房建设的长远发展并将保障性住房建设纳入各级政府领导班子政绩考核之中；进一步提高城乡廉租住房保障率和政策性农房保险覆盖率。

4．城乡推进公共交通均等化政策。各地应当根据实际，实施城乡公共交通发展优先战略，提升城乡公交网络服务水平，逐步推行镇（街、乡）公交标准化政策；以简政强镇为动力，深化镇（街）公交发展；适当通过财政补贴办法，增加公交车投入，提升公共交通出行分担率；进一步提升出租车、公共自行车服务水平；以落实城乡公共交通规划为切入点，加快城乡公交车的换乘枢纽站、公交保养场、公交首末站场和公交候车亭等基础设施建设；扎实推进社会主义新农村建设，加快农村公路改造升级任务，为推进城乡推进公共交通均等化提供基本保障。

5．统筹农村文化体育事业发展政策。“加大文化投入力度，推动文化资源向农村倾斜，进一步完善农村公共文化服务体系”；推进文化设施建设，推进城乡文化馆、文化站、图书馆和图书阅览室等建设；“加快推进村村通宽带工程，鼓励农民兴办文化产业；推进公共体育均等化，全面落实全民健身计划，加强农村体育场地设施建设和管理，改善和提高农民群众体育健身的物质条件”，建立全面覆盖城乡的公共体育服务体系。

四、制度层面

1．建立良好的公共财政转移制度。十八大报告提出，要“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。建立公共资源出让收益合理共享机制。”我们认为，“加大对公共服务尤其是农村公共服务转移支付力度并建立转移支付的长效机制，把更多财政资金投向农村地区的公共服务领域，是缩小城乡基本公共服务的差距的要本所在”。这要求我们必须进一步“完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村；增加财政对农业和农村发展的投入，加强农业基础建设、解决“三农”问题，要建立行之有效的监督制约体系，确保资金使用效益的最大化，确保转移支付的资金不被挪作他用”。

2．建立城乡统一的公民权利制度。“加强对居民权利意识的宣传教育，通过集中组织学习、法制宣传等方式提高居民的权利意识，让农村居民认识到自己有对公共服务要求的需要。加强舆论的社会导向，重视农村居民权利意识的宣传，宣传城乡居民平等观念，让农村居民认识到自己有对公共服务要求的权利”；出台相应政策法规，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。在坚持因地制宜、分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民的同时，要“充分尊重农民在进城或留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益；大中城市要加强和改进人口管理，充分发挥吸纳外来人口的重要作用，中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件。加快户籍制度改革，要逐步取消农业、非农业二元户口性质，实现公民身份平等，比如社会保障、公共服务的享受、学生的升学等方面。建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度，逐步取消农业户口、非农业户口分类管理模式，有利于使城乡居民享有同等的基本公共服务”。

3．建立合理的收入分配制度。“加快调整国民收入分配格局，加强税收对收入分配的调节作用，加强对城乡低收入困难群众的支持，保障他们的基本生活和基本权益的实现。不断推进扶贫工作，把扶贫开发的重点放在贫困程度较深的集中连片贫困地区和特殊类型贫困地区，尽量减少发达地区与落后地区的差距，尤其是在公共服务之间的差距”。

4．完善城乡协调发展制度。“加快消除制约城乡协调发展的体制性障碍，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动；统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化；做好农村产权制度改革等方面的工作；切实保护耕地，实行耕地保护补偿机制，从而保证国家的长治久安；建立城乡之间的互助机制，发挥城乡各自的优点，扬长避短，使城乡之间相互协调发展；深化二者之间的合作，使得城市的资金与技术可以向农村转移，加快农村的发展，而农村的农产品也可以顺利进入城市，满足城市的需要”。

［1］［2］［3］［4］［5］［6］［7］［8］［9］［11］［12］［13］［14］［15］［16］［17］［18］［19］［20］［21］［22］［23］［24］［25］吴坚宁，戴学明.着力推进城乡公共服务均等化［N］.南宁日报，2011-12-01.

［10］中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［N］.人民日报，2011-03-17.