南宁市遏制违法用地违法建筑的思考

陈吉利

作者：陈吉利，南宁市人大城乡建设环境保护委员会调研员，邮编：530028

最近，笔者参加了南宁市人大常委会组织开展《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）实施情况检查活动。通过听取相关单位的汇报和实地检查，发现违法用地违法建筑（以下简称“两违”建筑）比较严重。下面就南宁市实施《城乡规划法》情况和遏制“两违”建设，谈谈自己的看法。

一、南宁市查处“两违”建筑的基本情况

《城乡规划法》经第十届全国人民代表大会常务委员第三十次会议通过，于2008年1月1日颁布实施。4年来，我市各级人民政府及政府各部门、各开发区管委会，一是认真抓好《城乡规划法》的宣传工作，建立和完善了行政决策机制，先后制定并实施了《南宁市城乡规划公示实施细则》、《南宁市协议出让土地容积率提高管理暂行办法》等4部规范性文件，完成了《南宁市城市总体规划（2011—2020年）》编制任务，并获国务院正式批复，为首府南宁未来十年发展提供了蓝图和依据。南宁市依法依规建设，使城市面貌发生巨大的变化；二是在抓好实施城市规划和管理的同时，加大了对“两违”建筑的综合整治的工作力度，依法查处违法占地违法建设行为。从2009年至今，南宁市各城区、各开发区查处违法建设5300多宗，查处违法建设面积约760多万平方米，其中拆除1600多宗，拆除违法建设面积约320多万平方米。六县共查处违法建设3900多宗，查处违法建设面积38.6万平方米，其中拆除违法建设面积约28.5万平方米。为首府生态环境建设，做出了积极的贡献。

二、“两违”建筑呈现的特点和原因分析

（一）特点

南宁市虽然在贯彻实施城乡规划法和打击“两违”建筑行为工作方面，做了大量的工作，取得了显著成绩，但还存在一些不足。目前，“两违”建筑面广量大，复杂多样，处理难度大。特别是今年以来，针对“两违”建筑蔓延增多的状况，市政府加大了工作力度，各县区、开发区组织力量依法强制拆除了一大批违法建筑。但仍有多达三分之二没有拆除，大部分变成了存量。由于这些“两违”建筑范围广、数量大，而且情况复杂。它的存在，既损害了国家和人民群众的利益，也对首府南宁的社会经济发展、城乡建设造成负面影响。“两违”建筑呈现三个特点：

1．范围广、数量大。据不完全统计，城区、开发区及市直相关部门查处的“两违”建筑多达5300多宗，建筑面积760多万平方米，拆除1600多宗，建筑面积320万平方米，仍有3700多宗，建筑面积440多万平方米违法建筑未拆除。这些“两违”建筑分布于城市建成区、乡镇、开发区、村屯、居民小区，特别集中于建设项目周边、征地拆迁区域以及“城中村”。如江南区近三年来共发现违法建设违法占地1344宗，拆除183宗，拆除率为“两违”建筑总数的13.6%；其中仅2012年1月至3月“两违”建筑就新增181宗，总面积达22.77万平方米。如青秀山风景名胜区由于受各方面因素影响,其规划区总面积由原来的19.4平方公里减少到现在的13平方公里，特别是近年来景区内“两违”建筑成几何数字增长，且有蔓延的趋势，给南宁市“绿肺”的环境保护工作带来严峻挑战。据不完全统计，截至2012年5月底，青秀山风景名胜区各种“两违”建筑共254宗（栋），占地面积约26万平方米。其中，2009年共有违法建筑物9栋约1000平方米，2010年共有违法建筑物39栋约7800平方米，2011年共有违法建筑物100栋约9.355万平方米，2012年1-5月，共有违法建筑物98栋约8.305万平方米。

2．“两违”建筑呈现复杂化多样性。据调查了解，参与“两违”建筑人员涉及农民、村干、工人、商人及公职人员。在建成区住宅小区，有的住户擅自扩建阳台向空中抢占空间，占用绿地和公共场所，有的擅自改变建筑使用性质，获取建筑物更高的使用价值；在别墅区内，也存在擅自改建、扩建行为；在城市结合部、城中村，“两违建设”现象更加突出。

3.利益驱使，“两违”建筑团伙化。目前，部分“两违”建筑由过去的个人乱搭乱盖演变为由个人或集体出土地，老板出资参与违法占地和违法建设，然后进行利益分成的共同违法。执法检查中发现，各城区、开发区均存在这种现象。如西乡塘区的万秀村六组157号、明秀路北一里39号、明秀路北一里97号南侧三栋17层和陈东村村委会旁边的11层高楼，都是“地标式楼王”违法建筑，分别占地 127.69、335.07、339.66、336平方米,建筑面积分别为 2170.73、5696.19、5774.22、3700平方米。据介绍，这四栋违法建筑都是农民出地，老板出资，共同开发，利益共享。这类“两违”建筑一是地处闹市，周围都是低矮楼房，拆除比较困难，拆除成本巨大；二是这类楼房因属违法性质，其勘探、设计、施工均缺乏有效监管，质量安全隐患巨大，严重危害公共安全和人民生命安全。从西乡塘区和相思湖区组织联合执法队伍于2012年8月7日对陈东村“地标式楼王”违法建筑进行强制拆除的情况来看，据现场的专家介绍，该栋建筑建设不规范，建筑建在鱼塘边，地基打的深度不够，已存在倾斜现象；建筑的钢筋不仅细，而且还很少；墙面和地板“不堪一击”是典型的豆腐渣工程。搬迁人员在拆迁过程中，用钩机一钩，墙体就轰然倒塌，既散又碎；三是违法占地违法建筑面积普遍巨大，示范效应和负面影响也是巨大的。五是要拆除这些“两违”建筑，在建房者不自行拆除的情况下，政府不仅要动用大量的人力、物力和财力，而且浪费大量的公共资源。

（二）原因

综上所述，究其原因有如下几个方面：

1.管理缺失。首先是乡镇规划建设管理职能在机构改革和行政区划调整过程中衔接缺位。从全市的情况来看，在2002年乡镇机构改革中，乡镇规划建设管理站大多数被撤消，土地管理所人员工资不落实，造成乡镇以下的土地、规划建设管理一度缺位。2004年乡镇规划管理职能移交市规划管理部门后，由于没有及时在乡镇设立相应机构，规划管理方面的业务只能由城区规划分局或县规划建设管理部门负责，而且县区规划建设管理部门人手少、专业技术人员缺乏，实际上管不到位、管不到边。其次是2011年乡镇机构改革中，乡镇规划建设管理机构不健全，没有配足工作人员，人手少，专业人员更少，管理设备缺乏。再次是乡镇规划建设管理站没有审批职能。按照自治区的规定，“两证一书”由县区以上规划建设管理部门核发，乡镇一级如要取得这项职能要经自治区授权。目前，仅有自治区重点镇金陵镇获得授权。

2.查处、打击违法建设的力度不够。由于一些违法建筑面积庞大、情况复杂、涉及人口众多，如进行大规模的强制拆除，易引起农民群众的抵触和不满情绪，甚至可能引发规模上访和群体性事件。因此，县区政府和管理部门有顾虑，对“两违”建筑往往不能在第一时间制止。

3.部分违法建筑得到了补偿，为“两违”建筑提供了温床。在征地拆迁工作中，因项目建设时间紧、任务重，为加快征地拆迁工作的进度，部分城区或项目业主对违法建筑也给予了补偿，在一定程度上助长了“两违”建筑之风，导致被征地农民错误地认为种粮不如“种”房来钱快。

4.“两违”建筑查处权责不清。在今年四月自治区政府批准南宁市实施土地、规划部分执法权综合执法之前，对违法建设处罚的执法主体是市规划管理局，但由于此前其规划执法队伍大部分已下放到城区，局机关没有足够力量执法。而城区政府作为拆违的实际执行者，由于没有规划管理机构难以执法，更由于担心成为被告，拆违积极性不高。在自治区政府批准市城管局实施土地、规划部门执法权之后，由于市政府尚未对城管、规划及相关部门和城区政府在制止、拆除“两违”建筑方面的权责制定细则，目前仍存在权责不清、程序不明的问题。“两违”建筑的形成和存在原因复杂，需要市城管、建设、国土、公安、房产、水利、园林绿化等行政执法部门联合执法，并与城区政府密切配合，才能有效制止。但目前相关部门之间，部门与城区政府之间联动不够，未能很好地形成合力。

5.城管、规划、国土信息资源未能共享，查处“两违”建筑信息不灵、不通畅。未能及时发现“两违”建筑，而当发现时，已是既成现实，使查处工作陷入被动。

三、遏制“两违”建筑的几点意见和建议

为了更好地贯彻实施《城乡规划法》，加强城乡规划管理，不断提升规划建设管理水平，有效地遏制《两违建设》，促进南宁市社会经济、城乡建设又好又快发展，特提出如下意见和建议：

（一）进一步加大宣传工作力度

一是建立长效宣传机制，广泛深入宣传《城乡规划法》、《广西壮族自治区实施〈城乡规划法〉办法》等法律法规，使城乡居民对《城乡规划法》有进一步的了解，做到家喻户晓。二是通过邀请专家举办理论联系实际、通俗易懂的《城乡规划法》知识讲座，提高各级领导、干部、群众及开发商的规划理念和法制意识，自觉维护和遵守《城乡规划法》。三是加强规划执法人员的法律和业务知识的教育培训，做到依法行政，规范规划审批程序、时限，不断提高服务水平。四是组织干部和专业人员走村、进坡、入屯，向广大农民群众广泛宣传《城乡规划法》，不断提高他们的规划意识，自觉遵守法律法规。

（二）进一步加强规划管理

一是要不断提高规划编制水平。在规划编制工作中，要加强城乡规划的战略性、基础性、经济性研究。按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则，广泛征求有关部门、单位以及社会各界的意见，扩大公众参与程度，增强规划编制工作的公开性和透明度，重视发挥专家作用，加强对规划论证、评审等环节的技术把关，提高规划编制的科学性、前瞻性和特色性。二是要认真研究城市建设发展中规划管理方面出现的新情况、新问题，及时制订对策，确保规划管理工作扎实到位，维护规划的权威性。凡经批准的规划必须严格实施，任何单位和个人不得随意修改。确因城市发展需要进行修改和调整的，要严格按照法律法规的有关程序和规定进行。三是要建立信息共享和查询平台。建设查控“两违”建筑信息共享平台，便于查控人员及时发现、及时界定违法建设，并能在第一时间采取有效措施加以制止。四是要深化行政审批和管理体制机制的改革，减少审批事项，精简办事程序，缩短审批时限，增强服务意识，提高管理效率。五是要进一步加强规划管理、综合执法队伍建设。重视引进规划管理人才，给县区（开发区）规划、土地管理机构配够、配足执法人员，并加大经费投入，配备必要的装备，确保执法的需要。

（三）进一步加强乡镇、村庄规划编制和实施管理

一是要建立健全乡镇规划建设管理机构，配足相应管理人员，落实工作经费。要按照市委、市政府《关于南宁市实施深化乡镇机构改革的意见》（南发〔2011〕21号）的要求，尽快落实到位。二是要加快乡镇政府所在地控制性详细规划和修建性详细规划的编制，提高规划的覆盖率，确保乡镇总体规划各项战略部署的实施。三是要加快村庄规划编制的进度，各级政府部门要将编制村镇规划作为一项紧迫工作，紧密结合农村建设现状和农民的生产、生活实际，按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，努力编制出适合乡情、村情的村镇规划，尽早实现村庄规划全覆盖。四是建立规划建设管理网络。可以考虑在村、屯、坡聘请兼职规划管理协管员，由县财政给予一定兼职报酬，确保有人管事，信息畅通，管理工作到位、到边，使城乡统筹发展的任务得到较好的落实。

（四）进一步加大查处力度，明确查处责任，建立健全查处“两违”建设的长效管理机制

1．建立查处“两违”建筑工作责任制。要把查处“两违”建筑纳入各级人民政府、开发区管委会和有关部门年度绩效考评目标，层层分解，责任到人。凡对本辖区、本部门责任范围区内发生新“两违”建筑不能及时依法处理的，要追究责任。

2．明确相关职能部门、城区政府在查处“两违”建筑方面的权责。要根据自治区政府文件精神，明确界定相关职能部门和城区政府在发现、调查取证，作出处理决定及实施强制拆除等环节中的职责、权利和义务，做到各司其职，各负其责，密切配合。

3．建立查处“两违”建筑工作联席会议制度，形成快速高效的联动机制。要充分发挥各有关职能部门作用，形成合力，做到及时发现“两违”建筑，快速调查取证作出查处决定，及时组织力量快速拆除。

4．从源头上堵住“两违”建筑的利益冲动。一是实事求是地认真做好对农民住房的登记工作。妥善做好补征地拆迁农民的安置工作。二是对确定为“两违”的建筑，坚决不予补偿，特别对团伙违法种房牟利的行为予以坚决打击。三是根据国家和地方性法律法规，依法起诉“两违”建筑人员，让其承担相应的法律责任，为浪费大量的公共资源埋单。

5．建立违法建设举报有奖制度。出台《南宁市举报违法建设奖励办法》，设立奖励基金，对举报“两违”建筑的有功人员给予物质奖励，以解决和弥补查处“两违”建筑力量不足、发现不及时等问题。

6．编印查处“两违”建筑简报。通报查处“两违”建筑进展情况，交流查处“两违”建筑经验做法，促进我市查处“两违”建设工作的开展。

（五）进一步加强政策法规的研究，加快我市城乡规划管理法规体系的建设

一是抓紧修订《南宁市城乡规划管理条例》，加强城乡规划建设管理相关法规的研究。二是加强对查处“两违”建筑及相关配套政策的研究。制定《南宁市查处违法占地违法建设条例》，明确查处主体、查处程序、强制措施和惩处规定，为查处“两违”建筑提供法律保障。研究查处“两违”建筑的配套法规。例如农村人口自然增长而分户对住房需求的有关政策 ，“城中村”改造政策等等。三是研究出台贯彻实施自治区人民政府《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》（桂政函〔2012〕55号）的实施细则。

[1]中华人民共和国城乡规划法（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）.

[2]2009年南宁市社会发展蓝皮书.

[3]2010年南宁市经济发展蓝皮书.