我国法律援助制度的发展与转型——以构建公设辩护人制度为切入点

谢 澍

(浙江工商大学，浙江杭州 310018)

一、绪言

根据2012年修改后的《刑事诉讼法》第三十四条的规定，犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或其他原因没有委托辩护人的;是盲、聋、哑人或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人没有委托辩护人的;可能被判处无期徒刑、死刑而没有委托辩护人的，应当获得法律援助。其第二百六十七条规定:“未成年犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”而且，我国在1998年10月签署加入了《公民权利和政治权利国际公约》(以下简称《公约》)。《公约》第14条规定，受刑事控告者应当“有相当时间和便利准备他的辩护并与他自己选择的律师联络”，以及“出席受审并亲自替自己辩护或经由他自己所选择的法律援助进行辩护;如果他没有法律援助，要通知他享有这种权利;在司法利益有此需要的案件中，为他指定法律援助，而在他没有足够能力偿付法律援助的案件中，不要他自己付费”。

法律援助(Legal aid)，在国外对其概念有广义、狭义之分。广义的是指律师无偿为经济困难的民事诉讼当事人提供法律咨询等和为刑事诉讼中的被告人提供辩护等帮助。狭义的是指律师对无力支付律师费用的被告人以无偿或少收费为其提供刑事辩护的帮助行为。在国内，对其概念的界定也有广义、狭义之分。第一，以法律援助主体的不同划分。广义的法律援助，包括律师、公证员、基层法律工作者提供的法律援助。狭义的仅指由律师提供的法律援助。第二，从受援者得到援助费用的渠道不同划分。广义的法律援助，指律师无偿地为当事人提供的法律帮助和人民法院以缓收、减收或者免收诉讼费用的方式提供的法律援助。狭义的是指律师无偿或者少收律师费而提供的法律援助［1］。此外，从提供法律援助的主体——律师——的角度来看，还可以区分为私人律师与公职律师两种模式。本文试图探讨的正是我国刑事法律援助制度从私人律师的一元格局向公职律师与私人律师并存的多元格局转型的必要性与可能性。

二、我国法律援助制度的发展沿革

法律援助制度在我国的发展从1994年在北京、上海、广州、青岛等城市设立试点开始，到2003年9月1日《法律援助条例》的公布施行，法律援助制度从无到有，从一般设想迈入法制进程，规模不断扩大，使越来越多的弱势群体受益。纵览法律援助制度在中国十余载的发展沿革，主要呈现以下三个特点:

其一，法律援助机构逐步健全，法律援助队伍不断壮大。1999年至2011年(如图表1所示)，①图 表1、2、3的数据均整理自司法部法律援助中心网站“全国历年法律援助数据图”，http://www．chinalegalaid．gov．cn/China_legalaid/content/2010－08/27/content_2263187．htm，2012－11－1。全国法律援助机构从1235个增长到3672个，与1994年只有几座大城市拥有法律援助制度试点相比，如今法律援助机构已经分布到各个区县甚至乡镇。法律援助工作人员数量也从3920人上升至14150人，其中近五年法律专业工作人员比例维持在75%以上。

图表1

其二，法律援助案件数量上升，受援人数增加。2011年受援案件批准总数达844624件(如图表2所示)，是1999年总数117545件的7．2倍。《办理法律援助案件程序规定》于2012年7月1日起施行，司法部更是提出争取全年办理法律援助案件超百万件。而受援人总数也从1999年的190545人大幅增长到2011年的946690人。值得一提的是，在法律援助案件总数逐年上升的背景下，刑事法律援助案件的数量和比例却呈下降趋势。如果说自2005年以来刑事案件受援比例下降(2011年降至历年最低的13．46%)与法律援助范围的不断扩大有关，那么2008年以来刑事法律援助案件数量的下降(仅在2011年有小幅回升)就从侧面印证了当前刑事案件律师辩护率低、刑事法律援助质量难以保障的事实。②多年来我国律师参与刑事辩护的比例在整个刑事案件中一般不超过30%。这就意味着，我国有70%左右的被告人在审判阶段没有律师辩护，而在审前程序中，由于没有强制性的法律援助制度，律师介入的比例更低。参见顾永忠《不断完善和强化刑事法律援助制度》，法制日报2011年8月31日。法律援助的重心似乎逐渐偏离了原本最需要援助的群体。

其三，国家资金投入加大，法律援助制度受到社会各界的广泛重视。2011年全国法律援助经费总收入是1999年的46．3倍(如图表3所示)，其中财政拨款是13年前的67．5倍。2011全国法律援助经费总收入达到12．77亿元，相比2010年又增长24．9%。不难发现，国家财政拨款力度的加大是法律援助经费增长的主要原因。此外，经国务院批准，于1997年在民政部依法登记成立了中国法律援助基金会，由于近年来法律援助事业的宣传与发展，越来越多的公益人士和组织通过向基金会奉献爱心的方式予以支持。

图表2

图表3

尽管法律援助制度在中国的发展与实践取得了一定成绩，但必须承认的是，我国法律援助制度仍未完善，不少问题亟待解决。首先，律师数量不足。目前全国仅有约22万名律师［2］，从事刑事辩护的律师数量更加紧缺，特别是在县城、乡镇及中西部城市，甚至还有约200个县没有律师事务所，导致这些欠发达地区的需要援助者无法得到法律援助。其次，法律援助经费紧缺。虽然国家财政投入不断增加，2011年我国法律援助经费达到历年最高的12．77亿元，但与发达国家甚至一些发展中国家相比依然偏低。2001年英国政府财政拨款的法律援助资金就已达到17亿英镑，2007年美国仅仅花费在公设辩护人办公室(Public Defender Offices)方案上的经费就高达23亿多美元;再次，法律援助质量无法得到保障。从事法律援助的大多为刚开始执业的律师，实务经验不足在很大程度上影响了辩护质量。特别是刑事案件中，律师会见难、阅卷难、取证难的情况，在法律援助案件中更加明显，刑事法律援助往往流于形式，部分犯罪嫌疑人、被告人甚至因此放弃法律援助。

三、公设辩护人:我国刑事法律援助制度的转型方向

探寻完善我国法律援助制度的进路，不妨借鉴域外法律援助制度成功的经验。以美国为例，最早出现法律援助组织和实施援助活动是在1876年，当时只是作为民间自治组织的慈善行为。1965年，在美国政府的推动下，建立了法律援助制度，在Gideon v．Wainwright一案之后［3］，刑事法律援助从观念上也逐渐从“慈善行为”转向“国家责任”。美国法律援助制度主要有三种形式:一是指定援助体系，即由法院为贫穷的犯罪嫌疑人或被告人指定私人律师担任辩护律师，进行援助辩护;二是合同式援助体系，即一些州、县或区一级法院或法律援助机构同某一个或某几个律师事务所或律师协会等机构签订为贫困犯罪嫌疑人或被告人提供援助服务的合作协议，该州或县的刑事法律援助案件都由这些律师事务所去具体承办;三是公设辩护人体系，即由国家设立的公共律师辩护机构专门为刑事案件的当事人提供法律援助，担任刑事辩护［4］。美国法律援助的三种形式中，前二者属于私人律师模式，都在我国法律援助体系中有所表现，但第三种形式，也就是公设辩护人制度，尚处于试点状态。①例如，2010年10月27日，我国首家公设辩护人办公室在上海市浦东新区挂牌成立;复旦大学司法与诉讼制度研究中心“公设辩护人制度研究”课题组与长沙市法律援助中心合作，于2012年3月起开展专职辩护人试点，在长沙市法律援助中心设立专职辩护人办公室。对于公设辩护人的基本理论、价值目标、制度属性、主要内容、运作模式、管理体制以及在法律援助中的特别作用等问题还需要进行系统论证，并借助试点检验实际效果。

犯罪嫌疑人、被告人获得辩护权不仅是一项司法原则，更是基本权利。在“尊重和保障人权”写入新《刑事诉讼法》的背景之下，作为法治国家，我国的法律援助体系更应发挥自身的功用，让无力聘请律师的犯罪嫌疑人、被告人获得正义。公设辩护人制度是指由国家设立的公共机构或者以非营利组织形态出现，并通过公设辩护人办公室的形式，雇用全职或兼职公设辩护人，为贫困犯罪嫌疑人或被告人提供辩护服务的制度体系，具有公职性、领薪性、专职性、全职性和专业性等特点，与1980年《中华人民共和国律师暂行条例》所界定的“国家的法律工作者”是有本质区别的。②“国家的法律工作者”更多的是代表国家利益，甚至在特定情况下异化为“第二公诉人”，且并未向专业刑事辩护的方向发展;而公设辩护人最大的职责是为犯罪嫌疑人、被告人提供有效的、专业的辩护服务，维护其合法权益。参见谢佑平，吴羽《刑事法律援助与公设辩护人制度的建构——以新〈刑事诉讼法〉第34条、第267条为中心》，清华法学，2012年第3期。但公设辩护人的双重身份(公务人员与辩护律师)很可能在司法实践中引发职业伦理冲突问题。实际上，当英国开始考虑设立公设辩护人服务试点时，公众也表达了对公共机构雇用的律师是否拥有足够独立性的担忧，公设辩护人是否可以不顾任何机构或政治压力积极代表当事人的最大利益?公设辩护人的公职身份是形式，辩护身份是本质，在履行辩护职责时，应首先遵守律师职业行为规范，而非公务人员行为规则，否则其维护当事人权益的立场必将受到摧毁，其存在的正当性也会受到质疑［5］。

公设辩护人制度在我国“地方性”因素的影响之下，其生命力究竟如何还有待进一步观察，但与我国传统意义上的法律援助制度相比，③实际上，新中国成立之前和成立初期都存在公设辩护人制度，我国台湾地区至今仍沿用这一制度，并且在司法实践中取得显著效果。这里提到的“我国传统意义上的法律援助制度”是指定援助体系和合同式援助体系。公设辩护人制度或许更能解决刑事法律援助实践中的一些症结，具有现实意义:一是有利于真正将《宪法》中“被告人有权得到辩护”的规定落到实处。随着我国政治、经济发展水平的提高，制度建设应当在如何使被告人切实“得到辩护”上下工夫。二是有利于充分体现公民在国家和社会中的地位，充分保护被告人的合法权利。对刑事诉讼中的贫困者给予有效辩护，是法治国家给公民提供的政治与法律上的“低保”。三是有利于促进司法公正，促进社会公平正义的实现。没有辩护人参加的刑事诉讼，由于形式上的不公正，在很大程度上会阻碍实质正义的兑现［6］。当然，公设辩护人制度的构建还需要国家进一步的资金支持以及社会各界的援助。我们认为，鉴于资源有限，公设辩护人制度的援助范围可以先从未成年人刑事犯罪案件展开。在受到刑事指控的时候，是一个公民处境最艰难的时候，他面临的很可能是自由权甚至生命权的被剥夺。未成年人身心发育尚未健全，倘若当他们受到刑事指控时权利与尊严无法得到保障，无疑将对他们的身心产生巨大的伤害。

［1］刘根菊．法律援助制度的几个问题［J］．政法论坛，2001，(1)．

［2］赵阳．超98%律师事务所不到50人［N］．法制日报，2012－09－25．

［3］Gideon v．Wainwright，372 U．S．335(1963)．

［4］(美)道格拉斯．美国法律援助:你能从中得到什么(上)［J］．中国律师，1998，(8)．

［5］谢佑平，吴羽．公设辩护人基本属性与独立性探析［A］．谢佑平．司法评论(第三卷)［C］．北京:中国检察出版社，2012:3．

［6］谢佑平，谢澍．外来务工人员子女犯罪预防与治理［J］．青少年犯罪问题，2011，(4)．