中小企业信用担保体系建设国际经验及对我国的启示

■恽少景

中小企业是现代市场经济和国家经济发展不可或缺的重要组成部分，历来受到各国政府的重视和大力扶持。但由于其可供抵押的资产少、经营风险高、信息不对称等先天性不足，中小企业融资难亦成为世界性难题。为此，世界各国的政府都积极介入，组建符合本国国情的中小企业金融服务体系。其中，建立中小企业信用担保体系成为世界各国扶持中小企业发展的通行做法。目前，全世界已有48%的国家和地区建立了中小企业信用担保体系，当中不乏许多中小企业信用担保体系成功运作的典范，如美国、日本、加拿大、德国、韩国等国家和地区。由于我国的中小企业信用担保体系起步较晚、缺乏经验以及其他因素的影响，其运作还不是很成功。因此，有必要对中小企业信用担保体系发展现状进行研究和总结，学习和借鉴其他国家和地区的成功经验，以便更好地指导实际工作，积极地发展和完善我国中小企业信用担保体系。

发达国家中小企业信用担保体系建设的比较分析

1.美国

在美国，按照小型企业署的贷款担保计划，参与贷款机构按照自愿与政府选择相结合的原则进行。一方面，对无法满足普通贷款条件却符合担保条件的贷款，贷款单位可以申请小型企业署的担保；另一方面，贷款机构自主决定是否为中小企业提供贷款以及是否申请政府担保，并在贷款担保申请获得批准以后，为中小企业提供贷款。小型企业署不干预贷款决策过程，但有权决定是否为贷款机构提供担保。

美国中小企业信用担保体系的主要优点有:一是信用担保计划具有法律效应，政府依法执行计划。二是担保资金来源基本依靠政府财政，由联邦和州财政分担。三是信用担保对象有清晰的界定标准，选择弱者中的强者。四是金融机构、政府与企业三方共担风险，有效分解风险。该体系的缺陷在于:第一，由于政府财政提供担保资金，造成财政负担较重；第二，在防止中小企业业主道德风险尚存在漏洞。因担保贷款风险的识别完全依赖于贷款银行，而贷款银行实际只分担20%～30%的贷款风险，对贷款企业的审查难以达到应有的重视。

2.德国

德国的担保机构为经济界自助性的担保银行。德国担保银行以自身的信用作抵押物，为那些不能提供足够贷款抵押的中小企业提供担保，解决其融资问题。担保重点是创业型、成长型中小企业。担保银行的资金主要由企业工商协会、商业银行及联邦、州政府发行公债筹集。担保银行只允许做贷款担保业务。

德国中小企业信用担保体系的优点是:一是担保机构分布成网络，增加了中小企业担保贷款的可得性；二是担保贷款项目以中长期为主，满足了中小企业各种各样的资金需求；三是担保贷款申请程序简便；四是担保风险分担体系健全。其缺陷主要是两方面：一方面反担保措施不力。德国的担保银行对申保企业的反担保要求不高，出发点是对中小企业的一种支持，但同时给了某些中小企业 “搭便车”的可乘之机，造成担保资源的超计划损失。另一方面资助计划繁杂，涉嫌构成对市场竞争的干预。

3.日本

日本信用保障协会的基本财产由政府出资、金融机构摊款和累计收支余额构成，并以此作为信用保证基金。承保金额的法定最高限额为基本财产的60倍，是由地区性信用担保公司承担和信用保险公司构成的中央与地方共担风险、担保与再担保相结合的全国性中小企业信用担保体系。

日本信用担保体系属于多级担保体系国家，随着担保层级的增加，由于再担保的风险分散作用，最后实现的担保倍数也显著增加。一方面为信用保证协会提供再担保，另一方面也为信用保证协会提供无息或低息贷款，确保信用保证协会正常运行。

我国中小企业信用担保体系存在的问题

我国中小企业信用担保的实践始于1992年，1999年6月政府正式启动以扶持中小企业发展为宗旨的中小企业信用担保体系的建设，目的是希望通过外部第三方机构的介入分散中小企业信贷风险，以促进银行对中小企业的信贷支持。随后，我国政府陆续出台了 《担保法》、 《担保机构管理办法》等法律和管理文件，促使我国担保行业出现爆炸式的增长 （如表1所示）。据工业和信息化部统计，截至2010年底全国中小企业信用担保机构已达5436家，中小企业贷款累计担保金额已达34000亿元，占同期企业贷款总额的46%，累计担保企业137万户。我国中小企业信用担保行业以 “一体两翼”架构进行建设。 “一体”是指政府主导投资的中小企业信用担保体系，由城市、省、国家三级政策性担保机构组成，是我国中小企业信用担保体系的主导； “两翼”是指从事中小企业担保业务的商业担保机构和企业互助担保机构，是中小企业信用担保体系的补充。因此，我国中小企业信用担保体系分为政策性担保机构、互助性担保机构和商业担保机构等三种运营模式。

我国中小企业信用担保体系存在的问题主要有：

（一）缺乏信用担保的风险分散转移机制

担保行业是国际上公认的高风险行业。如日本、意大利等中小企业担保机构比较发达，担保制度比较完善的国家，担保中产生的风险由担保机构承担70%～80%，协作银行则相应承担20%～30%的风险。同时，由于协作银行参与分担风险，其出于控制风险的需要会更加谨慎地审核担保申请，也会更加关注被担保企业的经营情况以及资金流动情况，从而在一定程度上减少了代偿风险的发生。虽然我国的中小企业信用担保融资体系已经建设多年，但不论是哪一类担保机构都承担了100%的担保风险，协作银行则完全享受收益，这在很大程度上制约着我国担保行业的快速发展。

（二）担保资金补偿机制失效

按照国际上一般惯例，担保机构应在所获得利润中抽取一定的比例用于加强自身运营能力的基金，或者由政府财政出资弥补由于赔偿所造成的担保资金的减少。但目前我国的中小企业信用担保机构大多没有实行从利润中提取风险准备金的做法，政府出资给予补偿的更少。其中，政策担保机构的资金来源以地方政府财政拨款和资产划拨为主且多为一次性投入，缺乏后续资金注入及补偿机制，其主营业务担保费收入反而为辅。商业担保机构由于承担过高的风险，一般都将提高担保费作为资金补偿来源，从而加大了中小企业贷款的成本。正是因为缺乏风险补偿机制，担保机构承保能力减弱，一旦发生代偿就面临财务亏损或破产的危险。

（三）资金规模与质量有待提高

从现有的担保机构实际情况来看，不少地方担保机构的注册资本存在质量问题。具体表现在以下3个方面:其一，以国有存量资产作为政府出资的主要形式，并在此基础上建立的政策担保机构，注册资本不易变现，担保资金严重不足；其二，商业担保机构实收资本数量有限，难以满足担保所需的资本额度；其三，联合建立的类似互助担保机构，资金不能按合同规定的内容及时到位，影响了担保业务的开展。

表1 信用担保机构基本情况

（四）信用担保法制建设滞后

中小企业信用担保体系作为国家对中小企业金融扶持政策的重要组成部分，需要专门的法律法规对其进行规范。在这方面，我国目前涉及中小企业信用担保行业的法律法规主要有《公司法》、 《担保法》、 《中小企业促进法》以及部门规章和地方政府根据有关政策自行制定的地方性法规等。但这些法律比较笼统，大多缺乏针对性，对中小企业信用担保的具体问题涉及较少，而其他政策性文件主要针对政策担保机构，适用范围比较窄。

发展我国中小企业信用担保体系的政策建议

（一）加快相关法律的立法进程

一方面，要以法律形式明确中小企业担保机构的权利和义务。应尽快出台和实施 《中小企业信用担保管理办法》，制定合理的标准，使市场准入制度严格化、透明化，防止运作不规范、不具备充分担保能力的公司进入市场，减少行业内的不正当竞争行为。同时，可以借鉴美国 《公平信用报告法》，制定相关法律法规，为征信评级活动的开展提供法律依据。从管理的办法和法律制度上保证担保业快速、稳健发展。

另一方面，应切实引入信用评级和外部审计制度。以市场主体和中介机构为基础，加快以信用登记、信用征集、信用评估和信用发布为主要内容的信用制度建设。同时，增强借款人的信用观念，加强信用记录的约束作用，改善担保行业的从业环境，为担保业的健康发展打下坚实的基础。

（二）实现信用担保机构资金来源多元化

担保资金是信用担保机构得以建立和从事担保业务活动的基础和前提。针对我国多数信用担保机构资金匮乏，盈利能力差的现状，信用担保机构应从多种渠道获得资金。

一方面，保持长期稳定的政府资金投入。可以借鉴国外的一些做法，将中小企业信用担保机构纳入公共财政支持体系，建立累进增拨资本金和风险补偿机制。同时，继续执行税收优惠政策，从源头上为中小企业信用担保机构减负，并逐步降低其对财政拨款的依赖性。

另一方面，实现融资性担保模式。在中小企业信用担保体系中引入灵活的衍生工具，能够令中小企业不再简单承担债务，而将自身所具有的高增长潜力的无形资产价值充分挖掘出来，让各类投资者都有动机为潜在的资本增值承担风险。同时加强与金融机构的合作，通过提供多元化产品，或者开发担保型综合产品 （担保与保险型产品合作等），提供不同层次的服务，不断提高担保机构的获利能力。

（三）强化信用担保行业内的协作和自律

一是健全再担保基金制度，探索和建立风险分散机制。各地可根据本地区担保机构的运作方式、担保机构的资信情况，建立不同形式的再担保机制。适时组建作为 “最后担保人”的全国性再担保机构，使我国中小企业置身于结构合理和功能完善的信用安全保障网中。二是通过行业自律组织制定行业自律公约和业务规范，组织业务培训和信息交流服务，定期向银行和客户披露担保机构营运信息，提高社会公众的信任度和信息可信度。三是担保机构在自身规范运作的基础上，应建立全国性的担保行业自律性组织——担保业协会，作为联结政府和担保机构的桥梁，强化行业协作自律，以提高监管有效性，促进整个担保行业的健康发展。

（四）加大对信用担保机构政策扶持力度

政府应对信用担保机构给予必要的指导和政策支持，如为政策性担保业务提供经常性补贴和资金补偿机制、给予税收优惠等。对开展政策性担保业务的公司，可以按照担保的数量和风险程度，考虑适当减免一定税费。如中小企业互助担保机构和商业担保机构担保业务收入中，按照规定比例建立担保风险准备金的部分可免征税。对从事商业性担保的公司，在体制尚不完善、运营风险较大的发展初期，应明确有关税收优惠政策，减少担保公司的税费负担，使其健康快速发展。

参考资料

1.杨立社.我国中小企业信用担保融资体系的问题及对策研究[J].商业文化.2011，3.

2.王丽珠.我国中小企业信用担保体系的国际借鉴—以日本为例[J].国际金融研究，2009，7.

3.杨文彬.我国中小企业信用担保体系研究 [D].天津：天津财经大学，2008.

4.陈斌.中国担保行业的SWOT分析[J].华东经济管理，2008，22(4)：58-60.

5.尹双明.我国中小企业信用担保体系：问题与创新 [J].山东经济，2007，1：73-77.

6.谢清河.中小企业信用担保体系的国际比较与启示[J].经济体制改革，2007，（2）.