村干部参与村级互助资金的运行特征及风险防范

王威　侯东东　李俊浩

摘 要：本文以河南省光山县三个样本村为例，考察了光山县村级发展互助资金的运行情况，重点分析了村干部参与对互助资金风险控制的影响。研究发现，利用村干部把关，互助社确实有效地控制了贷款风险，但这种做法在一定程度上降低了互助社的民主程度，进而阻碍了互助社的健康发展。对此，本文建议，互助社应该做到真正放权，实行民主选举、民主管理，同时可以通过引进一些专业人才等，实现互助资金操作规范化，从而保证互助资金的可持续发展。

关键词：村级发展互助资金；风险控制；村干部参与；可持续发展

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2013）06-0055-05

一、引言

2006年以来，国务院扶贫办和财政部利用财政扶贫资金在全国试点贫困村互助资金项目，随着时间的推移，这一项目取得了良好的效果。截至2010年底， 全国28个省的1013个县参加互助资金试点，有1.28万个试点村。村级互助资金总规模达到25亿元，平均每个村资金规模约20万元，其中财政扶贫资金占78%，农户资金占22%，入会农户112万。在这一背景下，河南省光山县互助资金也取得了优异的成绩。从2006年试点开始至今，光山县村级发展互助资金试点村已经从3个发展到10个，另外还有5个村正在筹划当中。互助资金总额发展到419万（其中，财政资金300万，村民出资100多万，累计公积金10余万），累计发放贷款997万，扶助农户800多户。可以看到，互助资金为光山县扶贫工作做出了巨大贡献。本文试图在实地调研的基础上对互助资金的风险防范机制进行探讨，并考察村干部在互助资金风险控制中发挥的作用，由于村干部参与互助资金的管理并不是个案，所以此研究有一定的必要性。在此基础上，我们将提供关于互助资金的发展究竟是应该借助村干部的力量还是应该寻求新的渠道方面的建议。

二、文献综述

互助资金能否有效发挥其扶贫作用，有两点至关重要：一是互助资金的使用是否真正坚持民有、民用、民享、民管的原则；二是互助资金的风险是否得到了有效的控制。从互助资金的发展现状来看，这两个方面还有进一步改进的空间。

互助资金的健康发展要充分体现分权和参与两个理念，但现实中往往是村干部处于实际控制地位，究其原因，有以下两点：一是农民的专业技能比较低，缺乏对互助资金进行管理的能力与经验；二是互助资金内部治理机制尚不完善，社员对权利的使用只是形式。

已有的多数文献认为，“村两委”参与不利于互助资金发展。通过对河南、安徽试点案例的研究，陆汉文和钟玲（2008）认为，从长远来看，“村两委”影响过大容易导致互助资金蜕变为“村两委”的附属经济组织，从而难以真正调动农民的积极性，难以使互助资金成长为真正自治的、可持续发展的经济互助组织。程恩江（2010）在研读国外社区参与性资金项目相关文献基础上提出，当本地组织负责给村民分配政府资源时，村中精英往往会比穷人更容易受益，称之为“精英俘虏”，而且“精英俘虏”可能会抵消本地信息和执行成本方面的优势。杜晓山等（2010）认为，村干部担任互助资金管理人员，如果缺乏农民自主选举因素，互助资金民主管理、共同监督的基本原则就难以落实，村级经济事务管理中的各种弊端在这种情况下就会有所体现。蔡志海（2010）也认为，地方政府和“村两委”对互助资金干涉过多，政府、“村两委”与互助社之间权利边界不清晰，导致农户资金所有权被虚置。

当然，“村两委”的参与也有其有利的一面。陆汉文等（2008）提出，“村两委”可以为互助资金提供启动经费、相关物质支持并相对于一般村民而言较好地管理、组织互助资金。刘七军等（2012）基于对甘肃省贫困村互助资金发展现状的调查，认为“村两委”以互助资金为有效载体开展工作，负责资金的管理发放，在带领村民脱贫致富、发展集体经济方面更好地增强了村级班子的凝聚力和向心力，密切了干群关系。

可以看出，现有文献对村干部参与这一现象存在不同观点，但多数认为，从长远来看村干部参与弊大于利。而且，我们也发现，现有涉及村干部参与管理互助资金的文献主要关注村干部参与对农民积极性、社员自主权、民主监督等方面的影响，很少直接讨论村干部参与对互助资金风险的影响。因此，本文试图在现有研究基础上，对村干部参与管理互助资金进行深入探讨，以期了解村干部参与对互助资金风险控制的影响，并在此基础上提出相应的政策建议。

三、光山县村干部参与型村级互助资金的运行机制及风险控制

本次研究主要采用了实地调研与案例研究法。在实地调研中，主要采用的是访问法。结合调查之前针对不同对象设计的调查问卷，我们利用电话访问、座谈交流等方式对光山县扶贫办以及3个样本村的情况进行了调查。在实地调研基础上，我们将光山县互助资金作为案例进行了分析，其中，重点关注互助资金的风险控制机制。

（一）互助资金基本情况

本次调研涉及3个试点村，分别是晏河乡帅洼村、寨河镇杜岗村与泼陂河镇黄大塘村。3个村的互助资金总体而言都按照县里的规定运作，具体细节上有所不同。表1简单介绍了3个样本村的基本情况与互助资金发展现状，表2对3个样本村互助社组织结构与资金管理办法做了对比。

从表1可以看出，3个样本村既有一些共同之处，也存在一些不同点。在村庄基本情况方面，样本村均表现出人口众多的特点，但是，在人均耕地上却相差较大，如帅洼村人均耕地0.55亩，而黄大塘村人均耕地却达到2.91亩。在互助社方面，3个村的入社社员占全村社员的比例都较低，比例最高的为杜岗村，占25%；3个村互助社社员中贫困户所占比例相差较大，其中，黄大塘村互助社中贫困户所占比例将近60%，而帅洼村竟不到5%。此外，在互助资金的构成与使用上，3个村也有所不同：在资金构成方面，杜岗村社员的入股资金基本上是其他两个村的两倍；在资金使用上，只有帅洼村还保留较多的银行存款（银行存款30万，贷款余额18万），而其他两个村基本上都将资金作为贷款发放出去了。

在互助社组织结构与资金管理办法上，表2显示3个村大致相同。在组织结构上，最突出的特点就是理事会与监事会中的村干部参与；而在资金管理方面，3个村在借款限额、借款期限、担保方式、还款方式以及分红上都鲜有差别，仅有的一些差别体现在社员的入股资金与借款利率方面。

（二）运行机制

互助资金的运行机制包括发起方式、组织结构、管理办法以及运转机制方面的具体安排。发起方式包括选择试点村、宣传发动、制定选举办法和程序以及召开社员大会等步骤。互助资金组织结构包括社员大会、理事会和监事会。管理办法涉及社员大会的职能、村民入社资格、管理人员组成、组织章程以及资金管理规则等。运转机制包括资金构成、贷（还）款办法、收益分配、运行成本、风险控制等方面的制度安排。社员大会、理事会和监事会权责明确，在执行环节贯彻民主，体现了“分权”和“参与”两大理念。为了更好地考察村干部参与对互助资金的影响，我们重点在组织结构层面关注村干部在理事会和监事会中的任职情况，用以考察光山县互助资金对“分权”理念的制度安排，继而从管理办法角度分析贫困村村民在资金构成、贷（还）款办法、收益分配方面的主体作用。

1. 组织架构。光山县扶贫互助社（2010年之后，互助资金更名为扶贫互助社）的组织结构由社员大会、理事会、监事会构成。社员大会是互助社最高权力机构，负责选举理事会、监事会成员，对互助社重大事项进行投票、表决等；理事会由理事长、会计、出纳构成，3个样本村的理事长均由村干部（村主任或村支书）担任，而会计与出纳并不一定在“村两委”担任职务；与仪陇和霍山模式（互助社内部均没有设立专门的监督部门）不同，光山县各试点村扶贫互助社均设立了监事会，监事会成员包括监事长与两名监事员，与理事长一样，监事长也都由村干部担任，两名监事员无特殊规定。

2. 管理办法。互助社管理办法包括资金构成与贷（还）款办法、收益分配等几个方面。资金构成主要包括两个部分：政府资金与村民入股资金。政府资金由政府下拨给项目村，所有权归全体村民。村民若想成为互助社社员，需缴纳一定数额的入股资金，对于贫困户，各村有相应的赠股、配股方案。三个样本村赠股、配股的情况都比较少，大都是村民自己出资，各村入股资金限额各不相同，帅洼村规定最低入股资金为500元，最高2万元；杜岗村最低入股资金500元，最高1万元；而黄大塘村的最低入股资金为1000元，最高2万元。而在贷（还）款办法方面，各村设计的贷款产品基本相同，最高贷款金额均为2万元，贷款利率为8%（具体执行过程中可能低于8%，如黄大塘村最低借款利率低至4%），贷款最长期限为12个月，还款方式为整借整还，社员借款时需要所在小组其他成员签字担保。

互助社收入主要来自发放贷款所得的利息收入，开支则包括人员工资与办公开支、分红、提取风险准备金、提取公积金以及村庄公共事业开支等方面。在工资方面，3个样本村有所不同（相同的是监事会成员均无工资）：帅洼村规定理事会成员每人每月工资200元，每年2400元；杜岗村理事会成员每人每年有2500元工资；而黄大塘村规定每人每年工资补贴仅有1000元。3个村在分红方面基本一致，分红比例大致为每1000元入股资金分红60元。此外，各村均没有专门设立风险准备金，而是将除去各项开支之后的剩余收益全部归为公积金。

（三）风险控制及效果

互助资金的风险主要来自于两个方面：

1. 操作管理不当。通常情况下，互助资金组织的管理人员都是本村村民，其文化水平一般都比较低，对资金管理缺乏专业能力与相应经验，所以在资金管理方面比较薄弱，从而导致互助资金面临一定程度上的风险。

2. 理事会与借款者之间的委托代理关系。相对于理事会（作为贷款者），借款者在资金使用、项目运作等方面更具有信息优势，他们可能会为了最大化自己的收益，从事一些风险较高的项目，从而对借款偿还产生不利的影响，这也就是我们通常所说的道德风险问题。

针对互助资金面临的风险，各地互助资金组织做出了一系列制度安排，如股金担保、小组联保、最高借款限制、较短的偿还期限等。这些设计确实在降低互助资金风险方面起到了重要作用，但不可否认，问题仍然存在。对此，在以上制度安排基础上，光山县还充分发挥了村干部的作用，试图利用村干部把关来降低风险。在实际操作中，村干部参与渗透到了互助资金运转的各个环节。首先，在选择试点村时，光山县的标准之一就是“村两委”年富力强，组织能力强，村里风气好，“村两委”和村民密切合作，这一做法相当于为互助资金筛选了优质的服务对象。其次，在互助社组织管理中，光山县要求互助社主要管理人员（如理事长与监事长）必须由村干部担任，因为他们一般都是村里的精英，工作能力强，而且对村里农户都比较了解，可以有效甄别风险客户，以防止逆向选择。再者，互助资金使用情况要定期向“村两委”汇报，以起到定时监督的作用。最后，村干部可以将国家其他补助政策与社员借款绑定起来，从而约束借款者。

可以看到，这些安排赋予了村干部更大的权力，如果村干部真正做好贷款发放与监督工作，应该能对互助资金风险控制起到很大作用。那么，现实情况又如何呢？通过调查我们发现，3个样本村互助资金不良贷款率的确很低，绝大多数借款者都能做到按时还款甚至提前还款。从互助资金发展现状可以看到，3个样本村中除了帅洼村保留较多银行存款外，其他两个村90%以上的资金都作为贷款发放出去了。由此可见，互助社对这些放贷资金的安全性是比较有信心的。

然而，上述风险控制机制仅仅是针对借款者来设计的，其风险控制也只是在控制资金规模基础上才得以实现的，而且，互助社在对管理人员操作风险（如记账方式）以及整个机构监督风险（如外部监督）控制方面显然做得还很不到位。一是由于村干部身兼两职，面临着精力及专业能力限制，如果一味地依靠村干部来控制互助资金风险，将不利于互助社制度建设。二是理事长和监事长大多由村干部担任，进一步扩大了村干部手中的权力，考虑到村主任与村支书在村里工作上的合作，这可能会导致他们的权力得不到有效监督，从而影响互助资金在扶贫上的公平与效率。三是村干部控制还容易导致互助资金蜕变为“村两委”的附属经济组织，从而难以真正调动农民的积极性，难以成长为真正自治的、可持续发展的经济互助组织（陆汉文、钟玲，2008）。四是村干部为控制互助资金风险而限制互助社资金规模，会降低互助资金的覆盖广度与深度，从而偏离互助资金“扶贫”的目标。

四、研究结论与政策建议

通过对光山县互助资金运行情况的分析，我们得出以下两点结论：一是由村干部负责互助资金的运行，确实可以起到挑选优质借款户、保证借款按时归还的作用，从而有助于降低互助资金的风险。二是理事长和监事长主要由村干部担任，有可能造成严重的负面影响。一方面，可能会不利于监事会监督职能的发挥；另一方面，村干部在时间与专业能力方面的限制也会影响到互助社的健康发展。对此，我们认为，互助社的长远发展不能仅靠村干部的把关来实现，而应通过恰当的制度安排来保证。因此，我们提出以下两点建议：一是完善内部管理制度，确保互助资金组织自主、可持续运行。互助社应该尝试逐步取消对村干部的依赖，通过对社员管理能力和监督能力的培训，真正将权力下放给社员，实行社员自主管理，民主监督。二是探索新的管理模式。互助社可以通过引进外部专业人才（比如金融机构的退休人员等）与技术，将互助社的管理规范化，从而摆脱对村干部的依赖，确保互助资金的可持续发展。

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（责任编辑 刘西顺；校对 YJ，XS）