《国家基本公共服务体系“十二五”规划》体育规划内容解读

王 凯，刘 芳，杜 江

(1．上海体育学院经济管理学院，上海 200438;2．南京体育学院，江苏 南京 210014;3．山东城市建设职业学院，山东 济南250103;4．沈阳体育学院，辽宁沈阳 110102)

2012年7月11日，国务院发布了关于印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(以下简称规划)的通知(国发［2012］29号)确立了政府改革的导向，即由“管制型政府”向“公共服务型”政府转变，明确了公共服务在政府工作中的地位、作用、任务、标准以及保障措施。体育公共服务作为一项重要内容被列入第十章公共文化体育，并提出了具体的任务、标准和保障措施，从法律角度确立了体育属于公共服务的范畴，明确了体育基本公共服务的地位，消解了人们对于体育是否属于公共服务范畴的疑虑。《规划》中体育规划的制定无疑对于体育工作的未来发展有了一个政策性的导向，确立体育在经济社会发展地位的同时，指明了体育转型发展的政治诉求，在公众体育需求日趋多元、竞技体育独大饱受抨击的今天有着积极的意义。但是，在看到积极意义的同时我们应该对规划本身的完善性有一个较为理性的分析和解读，这既是我们实施规划的前提，也是更好地完善规划要求的必要，是为《规划》在体育规划中所提出的“各类公共体育设施布局、场馆建设、设备配置、人员配备、服务规范等具体标准，由……体育总局依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施”［1］提供参考的理论与实践诉求，是更好的推动体育公共服务践行的需要。

1 《规划》中体育规划的主要内容

《规划》对体育基本公共服务体系进行了初步的构建，包括重点任务、基本标准和保障工程3项内容，指出:“国家建立公共文化体育服务制度，保障人民群众……体育健身等权益”。“十二五”时期，政府重点提供“向全民免费开放基层公共文化体育设施、为城乡居民参加全民健身活动提供免费指导”两大公共服务。

1．1 体育规划的重点任务

《规划》中确立了体育基本公共服务体系的重点任务，主要涉及4大任务:1)加强基层公共体育设施建设，建立了群众体育发展的抓手。《规划》提出“加强基层公共体育设施建设。大力推动公共体育设施向社会开放，健全学校等企事业单位体育设施向公众开放的管理制度”;2)健全全民健身组织服务体系，完善群众体育发展平台。《规划》提出“全面实施全民健身计划，健全基层全民健身组织服务体系，扶持社区体育俱乐部、青少年体育俱乐部和体育健身站(点)等建设，发展壮大社会体育指导员队伍，大力开展全民健身志愿服务活动”;3)推广面向大众的群众性体育活动，突出群众体育的普惠性。《规划》提出“积极推广广播体操、工间操以及其他科学有效的全民健身方法，广泛开展形式多样、面向大众的群众性体育活动”;4)推行体质测定与运动健身指导，促进群众体育开展的科学化。《规划》提出“建立国家、省、市三级体质测定与运动健身指导站，普及科学健身知识，指导群众科学健身。推动落实国家体育锻炼标准，加强学生体质监测，制定残疾人体质测定标准，定期开展国民体质监测”。

1．2 体育规划的基本标准

体育规划中基于提高公共体育服务的水平，提出了要加快建立健全公共体育服务国家标准体系。指出标准的确立要以国家体育相关法律法规为依据，标准制定的主体是体育总局及其有关部门;指出要明确体育工作事权与支出的责任，促进城乡均衡发展;具体标准主要涉及体育设施布局、场馆建设、设备配置、人员配备、服务规范等。并强调各省(区、市)应遵循实施国家基本标准，并可结合本地区实际情况适当提高标准(详细标准见表1)。

表1 “十二五”时期公共文化体育服务国家基本标准

1．3 体育规划的保障工程

针对规划所提出的任务要求，《规划》提出了“下移性”、“贴近性”的服务对策和重点针对农村和县区的体育保障策略。提出“重点支持县级公共体育场建设”，加快建设一批面向群众、贴近基层的中小型全民健身中心和灯光球场;强调要继续实施农民体育健身工程，改善农村公共体育设施条件，同时充分利用城市绿地、广场、公园等公共场所和适宜的自然区域建设全民健身活动设施。

2 《规划》中体育规划的特征

2．1 着重突出了群众体育的地位

1979年中国重返奥运大家庭，为了适应时代与国家的政治诉求，我国实施了“举全国有限的人力、物力、财力发展竞技体育”的优先发展竞技体育的举国体制战略［2］。经过30余年的发展，我国的竞技体育水平取得了骄人的战绩，尤其是2008年北京奥运会更是一举取得了金牌榜第一的成绩，成功向世人昭示了我国经济社会发展的成果。然而，成绩的取得并不能掩饰畸形的体育发展模式，竞技体育的发展已经超前于国民经济的发展，更是远远超前于关系民生的群众体育的发展。尽管1995年6月20日国务院发布的“全民健身计划纲要”已经推行了17载，但竞技体育独大、群众体育处于边缘地位的局面依然没有改变。在群众体育需求日益提升并多元发展的今天，无论是学界还是广大民众对于发展群众体育的呼声日渐高涨。在深化政府改革，推动政府由“建设型政府”向“服务型政府”转变的背景下，《规划》重点强调群众体育的基本公共服务地位，对深化体育行政管理体制改革、推动体育转型发展、促进事关广大民众身心健康的群众体育发展都有着重要的指导意义。

2．2 体现了对公平与效率的双层考量

《规划》中体育规划部分体现了对体育发展公平与效率的双层考量。指出:“各类公共体育设施布局、场馆建设、设备配置、人员配备、服务规范等具体标准，由体育总局依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。各省(区、市)应遵循实施国家基本标准，并可结合本地区实际情况适当提高标准”。各地要遵循实施国家基本标准，表明在全国范围内要实行最低的国家体育基本公共服务标准和要求，体现了体育基本公共服务的普惠性，这是对体育惠及民生“公平性”的体现;同时指出各地可结合当地情况适当提高标准，表明了并不是以最低标准为窠臼，而是以最低标准为保障、为底线。在条件较好的地区，可以在最低标准的基础上适当提高执行标准，兼顾了公平与效率，在保障最低需求的同时，不限制提高服务的能力。

2．3 提出了“非均衡性”的体育“均等化”发展路径

体育公共服务均等化要求实现城乡体育公共产品与服务的供给大致均等。由于长期的城乡二元结构和偏向城市的资源性策略，致使农村在各种资源上处于绝对的弱势地位，体育更是处于边缘的位置。在体育基本公共服务供给方面农村历史欠账太多，要促进城乡体育基本公共服务均等化的实现就需要特别的关照乡镇、农村的体育发展。《规划》认识到农村的历史性欠账问题，实施了“非均衡性”的体育“均等化”保障路径［3］，提出“重点支持县级公共体育场建设，加快建设一批面向群众、贴近基层的中小型全民健身中心和灯光球场;继续实施农民体育健身工程，改善农村公共体育设施条件”。从高位政策层次确立了偏向于县级、乡镇、农村的体育公共服务供给取向，力图缩小城乡差距，体现着“公平”的价值定位。

3 《规划》中体育规划内容的不足及建议

3．1 体育公共服务工作的导向性目标缺失

纵观《规划》中体育规划的内容，从任务到标准到保障工程，我们没有看到基本体育公共服务的目标是什么。《规划》在序言中开张名义的指出这是“十二五”乃至更长一段时期构建国家基本公共服务体系的综合性、基础性和指导性文件，是政府履行公共服务职责的重要依据。对于任务、标准以及保障工程都有了初步的构建，遗憾的是缺少体育工作的最终目标，既然是综合性、基础性、指导性的文件就需要一个终极的目标作为阶段工作的指导，任何阶段性的任务都是为最终的目标来服务的，体育工作的最终目标应是——吸引更大量的人参与到体育运动中来。只有明确了最终目标才能够避免体育工作开展的短期性和非可持续性，才能更好的规避在体育工作中出现的各种急功近利的现象。例如，美国的《全民健身计划》的整体目标:让所有的美国人动起来!言简意赅，在这一目标的指导下，其实施策略、保障措施都更加的具有针对性［4］。因此，国家体育总局会同有关部门制定具体的基本体育公共服务的过程中务必要明确体育工作的核心目标。

3．2 规划内容服务对象的“主体性”缺位

公共服务是对于公民的服务，谈及体育基本公共服务的体系需要分析不同的人群的体育需要并作出针对性的体育产品和服务供给。整个《规划》中的体育规划内容我们看不到“人”这一主体的存在，任务的厘定、标准的建立和保障工程“见物不见人”，更多的服务内容局限在可以量化的“硬产品”上(也许是处于政绩考核的便利性)，而忽视或者规避“软产品和服务”的供给，忽视对人的真正的体育需求的关切。基本体育公共服务应真正的体现对“公民”的服务。例如，美国《全民健身计划》将其服务对象分成了工商业、教育、卫生保健、媒体、公共健身娱乐、公共健康、交通城市规划和自愿者组织等8个具体领域，并针对不同的群体制定了相应的服务策略和健身措施［5］;再如《规划》中第七章基本医疗卫生中就针对“0～6岁儿童”、“法定传染病病人、疑似病人、密切接触者及相关人群”、“孕产妇”、“65岁及以上老年人”、“高血压、糖尿病等慢性病高危人群”、“重性精神疾病患者”等不同的人群制定了相对应的服务内容和标准，值得我们借鉴。在相关部门制定专门的基本体育公共服务时要真正关切不同人群的体育需要，可以参照国外的一些做法将体育人群分为:儿童早期(0～5岁)—体育意识、安全运动;儿童后期(6～14岁)——运动常识与运动参与;少年(15～17岁)—体育文化、运动科学与运动提高;青年早期(18～22岁)——体育文化、运动科学、运动提高、运动休闲;青年后期(23～30岁)——体育文化、健身科学、健身参与、运动休闲、运动指导;壮年(31～40)——体育文化、健身科学、体质检测、健身参与、运动康复与运动指导;中年早期(41～55)——体育文化、健身科学、体质检测、运动参与、运动康复与运动指导;中年后期(56～64)——体育文化、健身科学、体质检测、运动参与、运动治疗与康复;老年早期(64～75)——体质检测、运动治疗与康复;老年后期(76～)——体质监测、运动障碍消减、运动治疗等①，并建立畅通的需求、利益表达机制。

3．3 “窄化”了体育公共服务的范畴

《规划》将体育基本公共服务内容简单的界定在群众体育上，“窄化”了体育基本公共服务的内容，我们的体育公共服务亦应将竞技体育、体育产业纳入进来。竞技体育是群众体育的下位概念，群体里也包括竞技体育的内容。在群众体育开展的过程中，竞技体育比赛等也是推动群众体育开展的重要方式，竞技体育明星和知名的体育俱乐部对当地体育氛围的营造和文化的生成都具有重要的意义(2004年雅典奥运会女子网球双打的夺冠和李娜的法网夺冠所引起的网球热就是很好的说明)，竞技体育对群众体育具有很好的带动效应，同时，从国民诉求来说，竞技体育的观赏性和多元功能也是群众所需要的服务产品。有关数据显示，中国观看体育比赛的人口比例是88%，说明了人们对竞技体育需要的程度。体育产业是我国的新兴产业，在产业发展的初期，理应受到应有的政策扶持，包括政府对体育产业的中长期发展规划、严格的市场监管与良好市场环境的营造、体育经济信息的提供等［6］。从公共消费与私人消费的相互关系来讲，公共消费的投入也是引导私人消费、培育体育市场的有效手段之一。不仅如此，将竞技体育与体育产业排除在基本体育公共服务体系之外，也是对现有体育行政系统除群众体育工作外所有工作的全盘否定，是对竞技体育和体育产业服务工作合理性的否定，因此在后续的体育基本公共服务体系构建中要将体育产业和竞技体育也列入体育基本公共服务的范畴。

同时，《规划》中强调了对“硬产品”的供给，忽视或规避了“软产品”的提供，对于《规划》中所强调的任务和保障措施，包括体育场地设施的建设、人员的配备等，从萨缪尔森的公共产品的角度来分析，均不具备完全的“消费的非竞争性”和“收益的非排他性”特征，无法列入纯公共产品的范畴，只能是准公共产品。而对于体育信息等极少数的纯公共体育产品因为政绩评价操作的困难性被忽视或者规避，恰恰是这些纯公共产品的供给更能够体现对公众“普惠性”的践行。因此，应加大对于体育信息等纯公共产品的供给。

3．4 缺乏体育基本公共服务的量化目标和时间表

《规划》中体育规划涉及到“可供使用的公共体育场地(含学校体育场地)占全国体育场地总数的比率达到53%左右”和“经常参加体育锻炼人数比率达到32%以上”两个量化指标，而对于该指标的实现时间却没有一个明确的限定，缺乏执行的压力和任务紧迫性，对任务的监督和阶段性考核也带来了一定的困难。在进行专门的体育基本公共服务体系建构时应确立具体的量化指标和详细的时间表，以利于阶段任务的总结和考核，促进最终目标的实现，在此可以参考美国《全民健身计划》的时间规划(见表2)。美国《全民健身计划》将工作情况细分到月份，具有较高的可操作性和时间目标导向性。在基本体育公共服务开展中要确立明确的时间节点和具体的量化任务指标，以便于及时的反馈和调整，促进服务水平和效率的提升。

表2 美国《全民健身计划》实施时间表

3．5 缺乏《规划》实施相应的政策协调与监督评估机制

“没有监督的政府就是无效的政府”，而没有监督的政策就会成为失效的政策，体育基本公共服务体系的构建是为了促进政府职能的转型，而在转型的过程中势必会触及一些既得利益群体的利益，因此就需要相应的政策协调和利益权衡，需要强有力的评估监督机制才能够促进服务标准与水平的实现。没有相应的政策协调和有效的监督评估机制，再好的政策和制度也可能流于形式。例如，2000年年底，国家体育总局制定发布了《2001～2010年体育改革与发展纲要》，提出“到2010年我国体育产业增加值要达到GDP的1．5%左右的目标。”而2008年的体育产业统计显示，当年的产业增加值占GDP总量的0．52%左右，而乐观的估计，到2010年体育产业增加值最多达到既定目标的1/2左右［7］，究其原因最主要的就是缺乏“政策落实与监督评估机制”。因此，应在基本体育公共服务体系构建中制定相应的政策协调和监督评估机制，以确保体系的可操作性和可评价性。

3．6 缺乏部门联合与现有资源的整合性措施

Dr Geoff Walters等人在《体育友好的政府:对英联邦体育政府部门的调查》(Good Governance in Sport:A Survey of UK National Governing Bodies of Sport)报告中的“对英联邦体育委员会的绩效评价”部分对“部门合作与资源性整合”做了专门的评价［8］，强调部门联合和资源整合在体育公共服务中的重要地位和作用，而目前《规划》中体育规划的内容对于公共产品与服务的供给缺乏部门合作与资源整合的考量，因此，国家体育总局会同有关部门制定专门的体育基本公共服务体系时应重视部门联合与资源整合在提升体育基本公共服务水平中的作用和地位，把资源整合与部门联合列入服务体系实施措施，以丰富体育基本公共的实施策略，促进公共服务产品与服务的高效供给。

［1］国务院．国家基本公共服务体系“十二五”规划［Z］．2012

［2］刘梅英，田雨普．体育强国背景下我国群众体育事业发展的困境和突破［J］．南京体育学院学报(社科版)，2009，(3):27 －30．

［3］Physical Activity Evaluation Handbook［EB/OL］．http://www．cdc．gov/nccdphp/dnpa．

［4］［5］边宇，吕红芳．美国《全民健身计划》解读及对我国的启示［J］．体育学刊，2011，(2):69 －74．

［6］陈晓峰．我国体育产业公共服务平台建设研究［J］．上海体育学院学报，2011，(3):61 －65．

［7］杨强．体育强国发展战略的思考:突破与不足——基于《关于加快发展体育产业的指导意见》的解读［J］．体育科学，2010，(9):12－17．

［8］Geoff Walters，Linda Trenberth， Richard Tacon． Good Governance in Sport:A Survey of UK National Governing Bodies of Sport［R］．London:Birkbeck Sport Business Centre．

［9］潘丽霞．中国社会体育叁与中性别差异变迁路径的选择［J］．山东体育学院学报，2008，24(4):22 －24．