陕西省“全民健身路径工程”长效机制的构建研究

王全昌，侯令忠，徐国营

(1.西北大学 体育教研部，陕西 西安 710069;2.西安石油大学 体育系，西安 710065)

路径工程是具有中国特色的建设公共体育场地设施的一项创举，是全民健身工程的品牌工程，截至2010 年底，全国共投入资金41 亿元，其中国家体育总局投入本级体育彩票公益金近6.1 亿元，共实施十四批全民健身路径工程，建成健身路径164 658 条［1］。路径工程改善了广大人民群众参加体育健身活动的条件，产生了良好的社会效益。陕西省作为西部地区的桥头堡，近年来群众体育蓬勃发展。“十一五”期间，陕西省始终把体育事业作为民生工程的亮点、现代服务业新的增长点及西部强省的重要标志，全方位发展体育事业。始终坚持“科学健身、体育惠民、大赛争光、产业兴利”的发展思路，不断完善省、市、县、乡四级体育组织网络，逐步形成覆盖城乡的公共体育服务体系。路径工程建设是陕西省解决群众体育健身场地设施不足的重要方式之一，通过对路径工程的建设现状进行调研，对于完善全民健身服务体系，满足不同人群的健身需求，促进群众体育活动科学化、经常化、生活化有着重要的促进作用。通过探索健身路径工程的可持续发展模式，构建陕西省全民健身路径工程的长效机制，对于提高政府公共体育服务能力，推动陕西群众体育跨越式发展，实现西部体育强省的发展目标具有深远的理论和现实意义。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

陕西省全民健身路径工程建设及相关问题。

1.2 研究方法

1.2.1 文献资料

通过国家体育总局网站和陕西省体育局群体处查询陕西省全民健身路径工程的建设数量及相关文件和管理制度。通过西北大学图书馆查阅大量管理学、体育学、社会学中相关学术著作及期刊杂志，为本研究提供理论基础和参考依据。

1.2.2 专家访谈

对部分省市群体处领导及相关专家关于我省全民健身路径工程的建设现状及发展趋势等问题进行咨询，对路径点的管理者及锻炼者就路径建设、使用、管理问题进行了访谈。

1.2.3 问卷调查

结合《中国城乡居民参加体育锻炼情况调查》和《全民健身路径设施调查》两个调查问卷，设置了此次调查问卷。本次调查城市涉及陕南、陕北及关中区域的西安、宝鸡、延安、安康等4 个地市，共发方问卷600份，回收600 份，其中有效问卷580 份，有效回收率为94.4%。

1.2.4 数理统计

对问卷调查所统计的结果据进行整理、分类和汇总，运用统计软件SPSS16.0 对相应的数据进行常规统计学处理。

2 研究结果

2.1 陕西省全民健身路径工程建设现状

2.1.1 陕西省“全民健身路径工程”实施现状及配建模式

从1997 年开始，国家体育总局利用体育彩票公益金，通过捐建、资助和援建等方式，在全国范围实施全民健身路径工程，主要器材包括健身器材、体质测定器材、篮球架、乒乓球台等。从1997 至2011 年，国家体育总局援建陕西15 批、共710 个路径工程。近年来，陕西省体育局利用各种方式，广筹资金，整合国家和省级资金近4 亿元，利用全民健身示范带、社区居民健身器械配送工程、县级工程体育设施工程、乡镇农民健身工程、村级农民体育健身工程等配建模式进行路径建设，以缓解体育场地设施不足的局面。“十一五”期间，共建成村级农民体育健身工程5 154 个，乡镇农民体育健身工程138 个，城市社区健身器材配送工程968 个，全民健身示范区(带)工程40 个，国家体育总局场馆建设“雪炭工程”18 个，全民健身路径1 000 余条［2］。

2.1.2 陕西省全民健身路径工程各地市及区域建设状况

从表1 可以看出，1997 年至2011 年，陕西省10 个地市及杨凌示范区每年分配的路径工程数量。从分配的各地市数量上依次为西安、渭南、宝鸡、汉中、咸阳、安康、商洛、榆林、延安、铜川和杨凌农业高新产业开发区。西安市共建设172 个路径工程，占工程总量的24.2%，基本上是其他地市的2 ～3 倍。从陕西省的区域划分来说，关中地区由于人口众多，共分配路径工程数量为396 套，占总量的55.8%，远远高于陕北(101套)和陕南(171 套)的路径工程数量。

表1 1 ～15 批全民健身路径工程各地市路径工程数量统计表

2.1.3 陕西省全民健身路径工程城乡分布状况及人口分配比例

截止到2010 年，陕西全省共有乡镇1 224 个(其中:乡90 个，镇1 134 个)，街道办事处194 个。陕西省人口总量为3 778.47 万人，平均每万人拥有健身路径工程的数量为0.19 个。其中，铜川市人口均路径工程最多，也仅为0.44 个/万人，同江苏省的最多的南京市相比具有较大的差距。调查统计表明，陕西省路径规模总体特征是:城市大于农村，发达地区大于不发达地区，新建社区大于旧居民住宅区，公园、街区健身广场大于城乡住宅小区。

图1 1997 年－2009 年陕西省城市社区和乡镇农村路径工程数量对比图

图1 显示各个城乡路径工程建设数量的对比状况。总体来说，城市街道办事处的路径平均数量多于乡镇。对于街道办事处来说，排在前3 位的分别是安康市、杨凌农业技术开发区和商洛地区。陕西省会城市西安排在倒数第一的位置，究其原因，是因为在城镇化的过程中，街道办事处逐渐增多，乡镇数量同步减少。所以出现了西安市街道办事处的路径工程最多，但是平均数量上反而处于落后，乡镇的路径工程平均数量却处于第一的状况。乡镇路径工程平均数量排在前3 位的分别是西安市、铜川市和杨凌产业技术开发区。全民健身路径工程快步向农村拓展成为新的发展走向。国家体育总局决定把2004 年定为“农村体育年”，并把全民健身工程的投资重点放到了农村和乡镇，在全国开展“体育三下乡”活动。在这一年，总局共投入体育彩票公益金6 000 多万元，以农村为重点实施了第8 批“全民健身路径工程”。从图1 可以清楚的看出，陕西省2004 年农村路径的建设数量远高于城市。

2.1.4 全民健身路径工程的投资状况

表2 陕西省全民健身路径工程资金投资状况(万元)

全民健身路径工程的投资规模逐步增大、资金来源的模式不断创新。例如，2003 年仅国家体育总局投资全民健身工程13 605 万元(其中全民健身路径5 100 万、“雪炭工程”6 405 万、全民健身活动中心2 100万);资金来源增多，国家、地方、受赠单位、民营企业、包括部分个人捐赠等投资方式呈现多元化的趋势。投资的总体格局发生质的变化。表3 显示，国家体育总局15 批全民健身路径工程在陕西共投资金额达到3 493.6万元，加上陕西省地方投资金额，总投资接近1亿元。近年来，路经工程建设资金由国家投资为主向地方政府投入倾斜。部分发达地区的国拨比重下降，地方投资比重增加。有条件的省(区、市)体育局要以不低于1:1 的比例，从本级体育彩票公益金中匹配资金用于“路径工程”器材更新及维护管理工作。

2.1.5 陕西省全民健身路径工程的器材状况

在路径工程的带动下，我国健身路径器材发展逐步走上良性的运行轨道。据有关部门统计，从1997 年开始至今，涌现出具有规模和优秀发展潜质的健身器材生产企业300 多家。国内先后有76 家达到GBI9272－2003 室外健身器材质量执行标准，并获得NSCC 体育用品质量认证的企业，这些企业成为我国健身路径器材的主要供应商［4］。

表3 近年来路径工程器械生产企业招标状况

目前，路径工程器材的购置一般采用国家体育总局拨款，省、市、区各政府部门集中招标、统一采购的形式。表3 显示，山西澳瑞特器材有限公司、深圳市好家庭实业有限公司和青岛英派斯是中国健身路径工程器材设施主要生产企业，为我国全民健身活动做出了积极的贡献。2003 年开始建设的西安城墙西苑健身长廊，其全部健身器材都是山西澳瑞特器材有限公司生产的。随着国家对全民健身资金投入的增加，众多相关企业也将目光瞄向了路径器械的生产，所以生产企业呈现出了多元化的发展趋势。

2.1.6 陕西省全民健身路径工程管理机制

“全民健身路径工程”是由国家体育总局组织发起的，并且负责整个工程的规划和宏观管理。全民健身路径建设之初，施行“双重负责”的管理模式，即县(区、市)级体育行政部门负责对健身路径使用的业务指导，受赠单位负责对健身路径的使用、维护和产权管理。调查发现，陕西省健身路径使用管理过程中主要存在以下问题。首先，一些路径器械成为一些人休闲的场所，在此打牌、睡觉、闲聊，导致他人无法利用路径器械锻炼，管理人员应进行必要的干预，纠正错误。另外，路径管理人员严重不足，且管理人员专业知识匮乏;各健身路径之间联系不多，处于半封闭状态;没有设立专门的机构负责路径的管理和体育活动的组织等。调查中还发现，部分住宅小区体育设施的布点和监管存在空白点。有些社区，特别是动迁小区，经常能看到健身路径被贴满广告，甚至成为晾衣架。一方面因为社区管理缺少足够的资金，另一方面是由于社区居委会的工作人员变动大，交接工作存在困难。对于少数有兼职人员管理健身路径的社区也存在一些问题，因为这些管理人员大多是社区干部兼职或社区指派的人员和志愿者，他们没有报酬，只是不定期的对器材进行巡视，随意性很大。一些新建住宅区，未落实《陕西省全民健身条例》规定的“建设单位应当按照规划同步建设公共体育健身设施”的要求，相关职能部门在规划前置、竣工验收以及后续检查督促等方面的工作不到位。

2.1.7 陕西省全民健身路径工程建设特征

陕西省自然景观和历史文化景观资源丰富，近年来，陕西省精心打造的以“山、水、城、路”为代表的群众体育精品赛事，为宣传陕西、促进陕西全民健身活动发展起着非常重要的推动作用。

2.1.7.1 路径工程建设与山水自然景观融合，凸显人文特色

陕西省“十一五”体育事业规划中，明确提出依据陕西省的山水特色，认真实施“农民体育健身工程”，积极打造“关中体育长廊”。以“一线三岸”(西安―榆林高速公路线，汉江、渭河、延河沿岸)的百镇(乡)千村为突破口，认真实施“体育下乡，篮球进村”，改善农村体育设施条件，促进农民体育活动开展。以古城西安为中心，依托秦岭山脉和渭河水系，以陇海铁路、西韩铁路和西铜高速公路沿线为框架，辐射宝鸡、咸阳、渭南、铜川5 市50 个县(区)，大力开展都市体育、休闲体育、假日体育及各种民间传统体育活动，全力打造“关中特色体育长廊”。2010 年，陕西省体育局从体彩公益金中拿出2 000 万元建设延安市凤凰山健身步道、渭南市沋河体育公园、延安市凤凰山健身步道、安康市石泉县滨江公园、商洛市丹江健身长廊等。汉中配合市委、市政府的“一江两岸”工程，实施汉中市江滨公园健身示范带工程，每天去江边健身锻炼的市民达数万人。健身长廊已成为融运动、健身、娱乐、休闲等多方面功能于一体的大型体育公园，既体现山水、生态、人文特点，又突出了全民健身的主题。

2.1.7.2 路径工程建设与历史遗迹相结合，彰显历史文化底蕴

西安是陕西省的政治、经济和文化中心。作为四大文明古都之一，西安是一个具有丰富历史文化底蕴的城市，先后有周、秦、汉、唐等13 个王朝在此建都，其厚重的历史文化底蕴不言而喻。而为了配合西安恢宏大度、朴实厚重、宁静雅致的城市特点和以灰色为主的城市颜色，全民健身路径的选择是经过精心设计后定制的。唐城墙遗址公园、大明宫国家遗址公园全民健身示范区、汉城墙遗址长廊、清平门健身园区、宣平门健身园区、青龙寺全民健身园区等历史文化遗迹广场区域的健身路径以灰色、土黄、深棕为主要颜色。西安古城墙健身长廊是我国20 个著名的休闲健身长廊之一，每天来此休闲健身的人群达上万人，节假日可以达到5 万人左右，是西安市民重要的健身场所。在秦汉文化的重要发祥地咸阳，健身路径的设计同样经过了精心的考量。在咸阳湖公园，健身路径器械的颜色用浅灰色和赭石色协调配合，目的是与汉朝当时建筑的颜色相融合。

2.1.7.3 路径工程建设与绿地、广场、花园等现代都市景观相协调，展现城市时代特征

陕西省各地市体育主管部门和市绿化、市容管理局共同协作，结合各地市公园绿地建设、布局调整，在全市公园绿地内合理设置了一系列路径设施，既拓展了公园绿地的功能内涵，又满足了城乡居民对体育健身场所的需求，对推进全民健身活动的发展，丰富市民精神生活，起到了积极的促进作用。截止到2011 年底，西安市公园总数达到66 个，人均公园绿地面积增加到9.89 平方米。其中59 个公园向广大市民免费开放;新增城市街头小绿地广场225 个，街头小绿地广场总数达到339 个。西安市的莲湖公园、兴庆公园、劳动公园、纺织城公园、革命公园等都相继开放，园内丰富的路径器械，为周边群众体育健身提供了便捷。路径工程的建设，丰富了广场、公园、园林建设内容，成为城市社区和农村乡镇一道靓丽的风景线。城市体育主题公园将自然生态环境与运动休闲功能有机地结合在一起，打造一种亲近自然、生机盎然的休闲运动场所。

2.2 “全民健身路径工程”建设过程中存在问题

2.2.1 后续管理、维护资金较为缺乏

资金不足一直是全民健身路径工程发展的拌脚石。上个世纪，我国“路径”工程投资的主渠道是国家、地方体育局和受赠单位，投资的比例约为4:3:3，即国家体育总局投资占40%，地方体育局投资占30%，受赠单位投资占30%。但从2001 年开始路径工程投资的主渠道开始换位。部分发达地区的国拨比重下降，地方比重增加，“路径”的资金来源已走向了自筹资金的发展道路。但是受赠社区的配套建设资金严重不足，维护资金就更加缺乏。由于资金的缺口，许多社区的“路径”建设没有按要求铺设塑胶地面或草皮，大部分社区的器材损坏之后，由于无维修资金，导致损坏的器材无人修理和拆除，给健身者带来了安全隐患。

2.2.2 路径工程建设存在不均衡

“全民健身路径工程”实施以来，基于地域和人口分布状况，陕西省的路径工程分配是以关中地区的地市为主，尤其是西安市占据了较大的建设比例，而陕南和陕北地区的路径工程分配数量较少。从城乡分布状况看，大量的路径工程分布给了城市，农村仅占有较少的比例，直到2004 年实施农村体育年开始，路径工程建设才逐渐向农村倾斜，尽管如此，二者仍然存在着较大的差距。近年来，各个地市都对城中村进行了改造，建设了一批新型社区，并添置了一些路径健身器械。相对而言，老社区由于场地原因，要不没有安装器械的地方，要不简单安装几件健身器械，草草了事，完全满足不了小区居民的健身需求。

2.2.3 部分健身路径存在安全隐患

小型家属区和学校的健身路径，虽然利用率相对较低，但损坏率较高，许多器械存在缺少螺丝等问题，尤其是一些铁质器械腐蚀严重，事故隐患较大。体育主体公园和广场的健身路径器材，保护的相对较好，大部分器材的螺丝用塑料制品进行了二次防护，以防止被雨水侵蚀，延长了器械的使用寿命。全民健身路径是开展全民健身的场所，周围一般没有保护措施。健身路径上也只有简单的锻炼方法和注意事项。单杠、双杠周围常常有孩子们攀上跃下的身影，尤其像荡秋千这类比较刺激的游戏，虽然给孩子们带来了无限快乐，但却暗藏着巨大的安全隐患。一些小朋友喜欢玩的体育器械，已经严重受损，却没有得到及时维修和更换。夏季来临，利用健身路径健身的人越来越多，但是在一些健身路径的安装网点，灯光照明稍差，并且有些场地高低不平，容易绊倒，存在健身安全隐患。

2.2.4 器械配备数量不能满足不同健身人群的需求

从总体上看，陕西省城乡全民健身路径场所及器材存在总量严重不足，不能满足广大群众的锻炼需求。健身路径器械的种类(样式)单一，健身路径器械在功能上不能满足不同人群的需要，也不能满足身体主要部位的锻炼需要。部分小区还未建造健身路径，一些已覆盖但人口居住密度大的地区，全民健身路径的人均拥有绝对比例不高;新建社区全民健身路径的建设比较普及，而在老社区、乡镇(街道)、乡村，以及经济相对落后的地区，全民健身路径的建设较为落后，设施较少。体育健身设施建设的规模和水平与群众日益增长的健身需求还有一定的差距，特别是农村体育健身器材设施总体数量偏低，各地区发展不均衡。

3 陕西省全民健身路径工程长效机制的构建

国家体育总局刘鹏局长在2009 年全国体育局长会议上强调，要做好推动全民健身长效化、机制化的工作。只有建立健全长效管理机制，才能促进全民健身路径建设管理工作步入法制化、规范化的发展轨道。

3.1 陕西省“全民健身路径工程”长效机制构建的指导思想

以《中华人民共和国体育法》、《全民健身条例》和《全民健身计划(2011－2015)》为纲要，围绕建设西部体育强省的发展目标，坚持体育服务人民身体健康、服务构建和谐陕西的宗旨，不断拓展路径工程的资金来源渠道，提高路径工程的数量和质量;统筹城乡均衡发展，提高人民群众的科学健身意识，有效改善全省人民的身体素质和健康水平，丰富人民群众精神文化生活，形成健康文明的生活方式。

3.2 陕西省“全民健身路径工程”长效机制构建的内涵

围绕陕西省全民健身路径工程长效机制构建的指导思想，以三个原则、八大机制和三个保障措施来构建长效机制的理论框架。

3.3 陕西省全民健身路径工程长效机制构建的原则

3.3.1 长远规划、持续发展原则

体育及相关部门要进一步贯彻落实《陕西省全民健身条例》，明确全民健身工作的目标、任务、措施、保障等内容，有计划地投入建设公共体育设施，扎实推进全民健身日常化、习惯化，建立有利于保障供给、改善服务、提高效率的长效机制，实现可持续发展。

3.3.2 以人为本、体育惠民原则

坚持以全体公民作为服务对象，满足不同人群的体育健身需求。继续大力实施体育惠民，逐步满足人民群众日益增长的精神文化和物质文化需求。倡导人人参与，营造全民健身氛围，扩大“全民健身路径工程”的覆盖面和影响力。

3.3.3 统筹兼顾、城乡均等原则

积极推进基本公共体育服务均等化。针对广大群众最基本的体育需求，扩大基本公共体育服务覆盖面，逐步提高统筹层次和保障水平。加强政策引导，更加合理地配置体育资源，缩小地区差距。

3.4 陕西省“全民健身路径工程”长效机制构建的途径

3.4.1 健身宣传多元机制

加大宣传力度，提高群众健康意识，科学掌握锻炼方法。利用体育局网站广泛介绍全民健身路径工程;社区、农村健身站点聘请专家授课，讲解科学的路径器械使用方法;在居民住宅小区张贴宣传资料，印制路径器材科学锻炼指导手册。充分利用节假日，开展形式多样的全民健身路径比赛。

3.4.2 场地建设拓展机制

加强城市社区和农村乡镇体育设施建设，拓宽资金投入渠道，引导地方及社会力量兴建体育设施。提高现有公共体育设施的利用率。要把学校、企事业单位的体育场馆向公众开放纳入到市政府的民生工程中。将新建、改建居民小区的路径器材建设的数量、场地面积列入竣工验收的硬性指标。

3.4.3 政府采购透明机制

要严格按照职责，指导和要求招标代理单位按照国家关于招投标的有关规定，依法、依规、依程序提供公平竞争环境，对投标的各类企业一视同仁。选择通过质量管理体系认证、产品质量过硬、售后服务有保障、产品研发创新能力较强的企业，作为工程器材的供应方。

3.4.4 检查维修常规机制

明确维修责任主体，统筹布局维修网点，进一步健全健身路径维修网络体系。制定健身器材的维修、维护制度或办法，对体育器材进行了登记造册。各受赠单位按要求建立体育器材管护的志愿者队伍，对器材随时进行管理、检查和维护，对损坏的健身器材，及时逐级上报并进行维修。

3.4.5 风险管理预防机制

近年来，由于路径工程器械质量问题、健身参与者操作不当等原因发生了许多意外伤害事故，体育部门及健身路径直接管理单位应提早做好体育运动意外事故的预防工作，尤其是针对老年人和小孩，应制订意外伤害事故的应急预案，加强全民健身路径的风险管理。

3.4.6 工程器械创新机制

加大新产品的研制力度，丰富路径工程器材种类。在质量、功能和工艺上有所创新，使其更加环保化、人性化，器材及其功能的创新和完善，应体现科学性、健身性和娱乐性的原则;应从人们的实际需求出发，有区别地开发适应老年人、儿童、青少年以及正常人和肢残人等不同人群需要的器材。

3.4.7 评估考核奖惩机制

明确推进步骤、落实工作责任，以重点工作、重点工程实施带动其他各项任务的落实。定期对各处全民健身路径的维护情况进行督查和评比，组织观摩和树立典型，对先进单位进行奖励。大力完善奖惩制度，成立专门部门进行督查，负责工作监管和信息回馈工作。

3.4.8 组织网络协调机制

建立协调工作机制，完善全民健身组织网络体系。积极发展城乡基层体育健身组织，加强体育总会、单项体育协会、行业体育协会和青少年体育俱乐部、社区体育俱乐部、农民体育俱乐部、晨(晚)练健身站(点)建设，扩大有组织体育锻炼人群规模。加强协会之间的联系，扩大社会效应。

3.5 陕西省“全民健身路径工程”长效机制构建的保障

3.5.1 政府政策法规保障

确定我省全民健身运动的发展战略，制定群众体育设施建设中长期发展规划，明确每个阶段的实施目标和工作任务。强化政府提供基本公共体育服务职责，建立政府领导下的多部门合作机制。要将全民健身事业纳入国民经济和社会发展总体规划，纳入财政预算，纳入政府工作报告，纳入改善民生的目标任务。制定《陕西省全民健身路径工程暂时管理办法》，在路径工程的建设和配置上、使用和管理上以及奖励和处罚上做到有法可依、有法必依。

3.5.2 专项资金多元保障

在全民健身场地设施建设上继续从加大场地建设力度和提高现有场地使用效率两方面缓解群众健身场地不足的矛盾。进一步体现中央资金引导、扶持和示范作用。探索投入、建设、管理的多元机制，进一步拓宽社会多方投入兴建健身场地的渠道。设立全民建设路径管理资金，资金用于全民健身路径的添置、维修、后期管理、先进奖励等。完善社会投融资机制，鼓励和支持企事业单位、社会团体和个人参与全民健身事业。

3.5.3 人力资源培训保障

利用西安体育学院的资源优势，建设国家级社会体育指导员培训基地，创新培训形式，拓宽培训渠道。大幅度提高社会体育指导员、志愿者的人数和质量。充分调动这支队伍的积极性和创造性，使其成为全民健身的宣传者、科学健身的指导者、体育活动的组织者、场地设施的维护者。建立全民健身志愿服务工作体系和组织体系，健全注册管理和培训制度，提高全民健身志愿服务队伍的专业化水平和服务质量。

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