殷周法律公布形式论考

徐燕斌

(1.中国社会科学院 法学研究所，北京100009;2.云南财经大学 法学院，昆明650221)

传统法律史侧重于法律形式研究，而对于中国古代的法律公布形式则关注不多。实际上，某个具体时期的法律形式往往是静态的、单向的，法律在制定之后，通过何种形式播送到民间，使民众知悉，直接关系到立法目的的实现。因而，有必要对中国古代的法律公布形式进行研究。

对于中国古代的成文法的公布问题，学界已经有了很多讨论，主流观点认为始于郑国铸刑书，该观点最早见于杨鸿烈先生，实际上，从郑国铸刑书往前追溯，早在殷商时期，中国已经有了公布法律的记载。不仅如此，在殷周时期，已经形成了比较固定的法律公布形式，目前已知的就有诰、宪刑与悬书，此外，通过木铎宣传法令，在西周也是常见的做法。鉴于此问题尚未引起学界足够的关注，笔者抛砖引玉，对此作一初步的探讨。

一、诰考

诰是一种古老的官方文书。《说文》释义:“诰，告也。按以言告用告字。以此诰为上告下之字。”诰不仅是一种早期的法律形式，其本身也是殷周时期重要的法律公布形式。从其字源释义来看，就有公式告知之意。

孔安国传、孔颖达疏《尚书正义·序》对诰有云:

至于夏、商、周之书，虽设教不伦，雅诰奥义，其归一揆。孔颖达疏:

三王之书，惟无典谟，以外训、诰、誓、命、歌、贡、征、范，类犹有八，独言“诰”者，以别而言之。其类有八，文从要约，一“诰”兼焉。何者?以此八事皆有言以诰示，故总谓之“诰”。

这里是说，三代时期君主公布法令的形式有训、诰、誓、命、歌、贡、征、范等八种，“雅诰奥义”用“诰”来代指是为了文义简约。其中的诰，“告也，示也”。即是指三代时期公开的政令。夏代年代久远，没有确切的文字记录，不敢妄自揣测，但商代以诰的形式颁布法令却有明确的记载。如《尚书·汤诰》记载商汤伐夏桀归来后的告令:

王归自克夏，至于亳，诞告万方。

王曰:“嗟!尔万方有众，明听予一人诰。惟皇上帝，降衷于下民。若有恒性，克绥厥猷惟后。夏王灭德作威，以敷虐于尔万方百姓。尔万方百姓罹其凶害，弗忍荼毒，并告无辜于上下神祇。天道福善祸淫，降灾于夏，以彰厥罪。肆台小子将天命明威，不敢赦。敢用玄牡，敢昭告于上天神后，请罪有夏，聿求元圣，与之戮力，以与尔有众请命。”

《汤诰》出自孔安国的伪《古文尚书》，其真伪在学术史上颇多争议，自宋以来，学界对《古文尚书》的真实性多有怀疑，清人阎若璩著《尚书古文疏证》，判定《古文尚书》为“伪古文”。然而，近年来，有些学者对伪书、辨伪态度有所改变，认为《古文尚书》中仍保留中国早期许多珍贵史料。此外，在司马迁的《史记》中也有对《汤诰》的记载，

汤归至于泰卷陶，中纻作诰。既绌夏命，还亳，作汤诰:

维三月，王自至于东郊。告诸侯群后:“毋不有功于民，勤力乃事。予乃大罚殛女，毋予怨。”曰:“古禹、皋陶久劳于外，其有功乎民，民乃有安。东为江，北为济，西为河，南为淮，四渎已修，万民乃有居。后稷降播，农殖百谷。三公咸有功于民，故后有立。昔蚩尤与其大夫作乱百姓，帝乃弗予，有状。先王言不可不勉。”曰:“不道，毋之在国，女毋我怨。以令诸侯。伊尹作咸有一德，咎单作明居。”

这与《汤诰》内容不同，《尚书》之诰主要声讨夏之罪行，彰显其征伐夏王的正当性。《史记》之诰则主要劝勉商代贵族有功于民，勤力致事。此外两诰所针对对象也不同，孔安国的《汤诰》是“告万方”，孔颖达疏释曰:“以天命大义告万方之众人”，即将此文告向普天之下民众广而告之。而司马迁则是“告诸侯群后”，二者到底孰是孰非，囿于资料所限今已不可考，但无论是《尚书》还是《史记》的记载，都不可否认诰是当时一种法律公布形式。

相似的记载还有《酒诰》:

文王诰教小子有正有事，无彝酒;越庶国，饮惟祀，德将无醉;惟曰我民迪。小子!惟土物爱，厥心臧，聪听祖考之彝训。越小大德。小子!惟一妹土，嗣尔股肱，纯其艺黍稷，奔走事厥考厥长;肇牵车牛远服贾，用孝养厥父母。厥父母庆，自洗腆致用酒。

此处的“小子”按孔颖达《尚书正义》的说法，指的是“民之子孙也”，“有正有事”指的是“群吏”，即“正官之下有职事之人”，可见文王此酒诰颁布的对象是西周治下全体臣民。《酒诰》属于《今文尚书》，其资料可靠性已为历代学者所认可，由此亦可确定，早在西周初年，以诰的形式颁布法令已是比较常见的事情。

此类记载亦见于《尚书·多士》篇:

成周既成，洛阳下都。迁殷顽民，殷大夫士心不则德义之经，故徙近王都教诲之。周公以王命诰，称成王命告令之。作《多士》。

这是《多士》篇的由来，因为“周公以王命诰”所告者“即众士，故以名篇”。

惟三月，周公初于新邑洛，用告商王士。周公致政明年三月，始於新邑洛，用王命告商王之众士。

这段有两处“告”，其意与“诰”通，即周公将诰这种政令向殷商遗民进行公示。

孔颖达《尚书正义》对此篇背景进行了介绍:

惟成王即政之明年三月，周公初始於所造新邑之洛，用成王之命告商王之众士。言周公亲至成周，告新来者。

《多士》并不仅仅是告诫，他要求殷商遗民安分守己、居德从善，否则，即以刑罚惩治。

王曰:“猷告尔多士，予惟时其迁居西尔。以道告汝众士，我惟汝未达德义，是以徙居西汝於洛邑，教诲汝。非我一人奉德不康宁，时惟天命。我徙汝，非我天子奉德，不能使民安之，是惟天命宜然。无违，朕不敢有后，无我怨。汝无违命，我亦不敢有后诛，汝无怨我。

因而，《多士》中“周公以王命诰”实则是以“诰”的形式向殷商遗民公布他们应遵守的行为规范。

《多方》篇内容与之相似:

王若曰:“诰告尔多方，……今我曷敢多诰?我惟大降尔四国民命，尔曷不忱裕之于尔多方?尔曷不夹介乂我周王，享天之命?今尔尚宅尔宅，畋尔田，尔曷不惠王熙天之命?尔乃迪屡不静，尔心未爱;尔乃不大宅天命，尔乃屑播天命;尔乃自作不典，图忱于正。我惟时其教告之，我惟时其战耍囚之，至于再，至于三。乃有不用我降尔命，我乃其大罚殛之。非我有周秉德不康宁，乃惟尔自速辜。”

除了《尚书》，《周易》中也有用诰来公布法律的零星记载:

《象》下“姤”曰:天下有风，姤。后以施命诰四方。

孔颖达疏曰:

“后以施命诰四方”者，风行草偃，天之威令，故人君法此，以施教命，诰於四方也。”

这里的“诰四方”之“诰”，其意即是指将“诰”这种法令向全国民众进行公布。

这些都是早期王朝以诰的形式向特定群体颁布政令的记录。对于诰的性质。如宋代朱熹曾说:

《典》《谟》之书，恐是曾经史官润色来，如《周诰》等篇，只似如今榜文晓谕俗人者。方言俚语，随地随时各自不同。

此观点明代邱浚《大学衍义补》、清代阎若璩《尚书古文疏证》都曾加以引用。朱熹所谓的“榜文”是中国古代官府向民众公布政令、法令上情下达的重要载体，是中国古代法律公布的重要形式。由此可知，诰不仅本是一种法律形式，以诰的方式公布法律对后世亦影响深远，直到明代朱元璋仍然以《大诰》之名来发布法令。

二、宪刑考

宪字从目，从宪字早期字形来看，颇像以目仰望之态。宪刑是古代一种较古老的法律公布形式。如1976年出土的墙盘铭文对成王的颂辞是“宪圣成王”，徐中舒先生认为这里的宪指的是“公布政令教令也。古代政令教令合一，政令教令皆公布之，是为宪”。因成王曾公布宪令，故称为“宪圣”。宪作为法令公布的形式，在先秦文献中出现频率较高。如《周礼》谓“小刑宪罚，中刑徇罚，大刑扑罚”郑司农云:“宪罚，播其肆也。”先郑云“宪罚，播其肆也”者，宪是表显之名。徇既将身以示之，则此宪是以文书表示於肆，若布宪之类也。《荀子·劝学》中说:“不道礼宪”，杨倞注曰:“宪标表也，凡禁令欲众公知，则书而表悬之。”正说明宪之为法律公布的含义。明代邱浚《大学衍义补》卷一“必宪法令致刑罚以禁之”，这里的“宪”都是公布法令之意。

宪刑在周礼中记载较多，如《周礼·秋官司寇》载:

布宪掌宪邦之刑禁。正月之吉执旌节以宣布于四方，而宪邦之刑禁以诘四方邦国，及其都鄙，达于四海。凡邦之大事合众庶，则以刑禁号令。

“刑禁”，即所谓“国之五禁”，其内容:“一曰宫禁，二曰官禁，三曰国禁，四曰野禁，五曰军禁。”此处之“宪”，郑玄注:“宪，表也，谓县之也。”即“示人使知者也”。

宋代刘彝对布宪公布法令的过程有过考证:

“必书其刑禁之宪于民者，以达于州伯，州伯以达于卒正，卒正以达于连帅，连帅以达于属长，属长以达于诸侯，诸侯则以达于都鄙，而要服以达于四海。布宪则执旌节以巡行四方，诘其违于禁令者，庶乎其无所不及也。”

明代邱浚也曾论及布宪:

布宪中士二人、下士四人、史四人、胥四人、徒四十人，每岁自正月之吉则执旌节巡行，以宣布其宪令于四方。盖邦之刑禁正月既布于象魏，县于门闾、都鄙、邦国，然恐其奉行之者不必谨，或有废格而懈弛者，于是设布宪之官，每岁自正月始遍巡天下，自内而至于外、由近而至于远，内而方国，外而海隅，无不至焉。

可见布宪即是专掌刑禁公布的官员。西周在制定刑禁之后，为了使民众远离犯罪，周王朝将法律内容公开，派官员由中央至于地方，逐级传递，不仅如此，布宪还要巡行四方，监督法律的施行情况。

有宪刑之责的官员还有乡大夫，《周礼·地官司徒》载:

(乡大夫)正岁，令群吏考法于司徒，以退，各宪之于其所治之国。

此处意为正岁时乡大夫令群吏取法于司徒，然后将法令向治所内民众公布。

小司寇除具有司法职能之外，兼有宪刑之责，《周礼·秋官司寇》载:

小司寇之职，掌外朝之政，……正岁，帅其属而观刑象，令以木铎曰:“不用法者，国用常刑。”令群士，乃宣布于四方，宪刑禁，乃命其属入会，乃致事。

此处小司寇也可“宪刑禁”，但与布宪不同。贾公彦释曰:此所宣布，则《布宪》所云者是也。此官主之，彼乃布之，事相成也。可见，小司寇乃制定刑禁，而布宪则主管刑禁之公布，二者相互配合，各有分工。

类似的官职还有士师，《周礼·秋官司寇》载:

士师之职，……正岁，帅其属而宪禁令于国及郊野。

贾公彦疏“宪禁令”为“取除旧布新之义”，即每年正月时士师在其责任范围内重新颁布新的法令。

这里士师与布宪职责亦有不同，布宪“掌宪邦之刑禁”，士师之职是“掌国之五禁之法”虽然布宪与士师的职责都与五禁之法有关，但二者有明显区分:布宪主要是负责将五禁之法进行宣布，而士师则负责法令的实施过程。

周礼中的内宰也有宪刑之权，郑玄注、贾公彦疏《周礼·天官冢宰》卷七:

(内宰)正岁均其稍食，施其功事，宪禁令于王之北宫而纠其守。

此处宪贾公彦解释为“宪谓表县禁令于王之北宫”，可知内宰是负责王宫内务的官员，王宫中食物给养、工作分配方面的法令由内宰进行公布。

这样的官职在周礼中还有小司徒，如《周礼·地官司徒》载:

小司徒之职，……正岁，则帅其属而观教法之象，徇以木铎曰:“不用法者，国有常刑。”令群吏宪禁令，脩法纠职以待邦治。

贾公彦疏义曰:“令群吏宪禁令者，谓禁人使行不为非。宪谓表悬之也，谓若小宰悬禁令文书使百官用。”即令官吏在治所悬挂禁令，加强法制，纠察职事，以使国家得到大治。

除了上述情形之外，周礼中根据法令内容的不同，有宪刑之责的官员也有所不同。据《周礼·天官冢宰》载:

(小宰)乃退，以宫刑宪禁于王宫，令于百官府曰:各修乃职，考乃法，待乃事，以听王命。其有不共，则国有大刑。

宋代王安石在《周官新义》卷二对小宰宪禁令也曾有论:

小宰先正群吏，然后可以举邦治。……观治象以宫刑宪禁，则所谓终则有始也。

小宰也是西周有公布法律的职权，其所宪之刑为“宫刑”，即“在王宫中者之刑”。

周礼中所宪之刑的内容区分非常细致，如《周礼·地官司徒》中的司虣与胥师:

胥师各掌其次之政令，而平其货贿，宪刑禁焉。察其诈伪、饰行、儥慝者，而诛罚之，听其小治小讼而断之。

司虣掌宪市之禁令。禁其斗嚣者，与其虣乱者，出入相陵犯者，以属游饮食于市者。若不可禁，则搏而戮之。

胥师与司虣所公布法律内容颇为相近，都属市场经济法规。胥师所宪之刑为市场交易中的欺诈作假行为，司虣宪刑针对的是欺行霸市、扰乱市场秩序的行为，两者行为性质不同，后者更加严重，故分属不同的官职分别予以公布。

由以上分析可知，宪刑是殷周时期公布法律的重要方式，从出土铭文与先秦存世文献来看，根据法律适用的对象与法律内容的不同，宪刑的官职也有不同，宪刑的主体有周王及其某些官吏，包括布宪、小宰、小司寇、胥师等，在法律公布过程中，从时间安排到人员配置都规定得具体详尽，而且法律公布之后中央还会专门派人员检查法律公布之实效，由此早期王朝对法律公示的重视之程度可见一斑。

三、悬书考

悬书也叫悬法，始见于《周礼》，这是古代法律公布最广为人知的一种方式。如《周礼·秋官司寇》谓:“大司寇，正月之吉始和布刑于邦国、都鄙，乃县刑象之法于象魏，使万民观刑象，挟日而敛之。”象魏，郑司农云:“阙也。故鲁灾，季桓子御公立于象魏之外，命藏象魏曰:‘旧章不可忘，从甲至癸谓之挟日，凡十。’”《古经解钩沉》卷二十八:“宫门双阙者，悬法象使民观之处，谓之阕。”《通志》卷一二八:“阙者，谓之象魏;悬法于其上，浃日而收之。象者，法也;魏者，当涂而高大貌也。”《御定历代赋汇》卷四十五记唐代苏珦的《悬法象魏赋》云:“懿阳和之始，发于是悬邦国之六典，致象魏之两阙，俾万人观而取象，罔敢逾越者也。”明代邱浚认为是“雉门两观也”。因而，所谓悬书，就是将法令刻于简牍然后悬之于城门之上，公示于民，使众知悉的一种法律公布形式。

这样的记载周礼中较多，如郑玄注布宪“宪刑禁”曰:

司寇正月布刑于天下，正岁又县其书于象魏。布宪於司寇布刑，则以旌节出宣令之。於司寇县书，则亦县之于门闾及都鄙邦国。

此处大司寇所悬之法为刑象之法，在正月布刑之后还要悬之于国门，而布宪自司寇处领刑之后也要在其治所门闾及都鄙邦国。

大宰亦有悬法之权，据《周礼·天官冢宰》载:

大宰之职，掌建邦之六典，以佐王治邦国……正月之吉，始和，布治于邦国都鄙，乃县治象之法于象魏，使万民观治象，挟日而敛之。

大宰所悬之法为治象之法。

再看大司徒，《周礼·地官司徒》谓:

大司徒之职，……正月之吉，始和，布教于邦国、都鄙，乃县教象之法于象魏，使万民观教象。挟日而敛之，乃施教法于邦国、都鄙，使之各以教其所治民。

同样是悬法，大司徒所悬之法为“教象之法”。

太朴也可悬法，《周礼注疏》卷三十一谓:

太仆掌正王之服位，出入王之大命，掌诸侯之复逆。……大丧，始崩，戒鼓，传达于四方。窆亦如之，县丧首服之法于宫门，掌三公孤卿之吊劳。

郑玄注:“首服之法，谓免髽笄裛广狭长短之数。县其书于宫门，示四方。”贾公彦释义:“云‘县其书於宫门，示四方’者，《小宗伯》云‘悬于路门’，此宫门亦路门也。”可见大朴所悬的乃是首服之礼法，也有以悬书形式进行宣示的。

不仅及于礼法，对农稼之法，亦可悬之于门闾，《周礼·地官司徒》谓:

司稼掌巡邦野之稼，而辨穜稑之种，周知其名，与其所宜地，以为法，而县于邑闾，巡野观稼，以年之上下出敛法。掌均万民之食，而赒其急而平其兴。

这里所悬并非法令，而是将生产方案和农业操作方法，用文字或绘图的形式挂在邑中大门口，使百姓有所遵循。因为农耕在中国古代特殊重要之地位，这里的农稼之法其实也并非仅止于指导与劝诫，其具有一定的强制性。明代邱浚曾论及此:

及其作《周官》也，一书之间设官分职，其间为农事者不一而足，或以巡稼穑，或以简稼器，趋其耕耨，辨其种类，合耦以相助，移用以相救，行其秩叙，悬其法式，又于三岁大比以兴其治田之田之，亦如大比之兴贤能焉，或诛或赏、或兴或废，无非以为农事而已。

对于周礼中的悬法象魏，杜预注、孔颖达疏《春秋左传正义》卷五十七对此作过考证:

《地官》、《夏官》、《秋官》皆有此言:《地官》云:“布教县教象”;《夏官》云:“布政县政象”;《秋官》云:“布刑县刑象。”各县所掌之事为异，其文悉同。唯《春官》不县者，以礼法一颁，百事皆足，不可又县，故不县之。杜总彼意言“县教令之法”，彼所县者皆是教令之事故也。由其县于象魏，故谓其书为象魏，命藏其书也。彼言朔日县之，十日即敛之，则救火之时，其书久巳藏矣。而此立象魏之外，方始命藏此书者，象魏是县书之处，见其处而念及其书，非始就县处敛藏之。

《左传·哀公三年》载:

夏五月辛卯，司铎火。火逾公宫，桓、僖灾……季桓子至，御公立于象魏之外……命藏《象魏》，曰:“旧章不可亡也。”

杜预注曰:

《周礼》，正月县教令之法于象魏，使万民观之，故谓其书为《象魏》。

杨伯峻先生亦云:

此象魏可以藏，非指门阙……当时象魏悬挂法令使万民知晓之处，因名法令亦曰象魏，即旧章也。

史家一般认为春秋左传可信度较高，周礼中的悬法经与左传中的记载相互佐证，也证明了西周时期悬书之制的可靠性。

至于悬书的性质，明代邱浚认为其“即后世于国门张挂榜文之制也”，如邱论不谬，悬法与朱熹说论殷周“诰”的性质颇为一致，都是当时法律公布的形式，《左传·昭公六年》载子产“铸刑书”，《左传·昭公二十九年》载晋赵鞅“铸刑鼎”，都可归入此类。关于悬书的目的，邱浚认为将法律“布之象魏，使有目者所共睹，欲其接于目而谨于身;……继以使民观刑象，则专以示民也”其原因在于“先王之法若江河然，贵乎易避而难犯，苟匿其制、晦其言，愚民不知而陷入焉，又从而刑之，则是罔民也。象法示民所以启其心志、竦其观视，使知刑之惨毒、法之谨严，有所避而不至于误入，有所惩而不至于故犯”。简而言之，先王制定法律并非罔民陷民，悬书的目的就是使民众知悉法律内容，以免误触刑网。

这里还有一个问题需作辨析，前文讲到宪刑这种法律公布形式，在形态上与悬书非常类似，都是将法令悬于城门之上，那么二者是否为一物二名呢?对此有不同看法的《广韵·集韵》释日:“《周礼》悬法示人曰宪法，后人因谓宪为法”，即认为二者相同，悬法即宪法，而清代孙诒让则做不同解释:

凡云宪者，皆以木铎徇之于朝，书而县于门闾。

如孙诒让所论，那么殷周时期宪刑禁与悬书的区别在于其有“木铎徇之于朝”的程序，即包含有用木铎聚集民众进行口头宣示，使民众知悉法令内容的过程，悬书仅仅是将法令张贴与城门(象魏)之处。但前述大宰悬法郑玄注:

正月，周之正月。吉谓朔日。大宰以正月朔日，布王治之事於天下，至正岁，又书而县于象魏，振木铎以徇之，使万民观焉。

即大宰悬治象之法于象魏时，也有振木铎徇之于朝的程序，与孙论颇有出入。后世多认为宪刑与悬法乃为一物。如《集韵》释“宪”曰:“《周礼》悬法示人曰宪法后人因谓宪为法。”《康熙字典》亦曰:“悬法示人曰宪。”由于悬法与宪刑史料极为有限，二者之间关系尚存不少疑点。

由上文分析可知，中国西周时期法律公布的规范已经颇为完备，法令在制定以后，根据其内容(“治象之法”、“刑象之法”、“教象之法”、“政象之法”)的不同，有不同的官员负责在其治所内进行布告，其程序也略有差异，由此形成了一套详尽的规则体系。

四、木铎宣法考

“木铎”本为古代一种铃类乐器。古代执政者常派官员手执木铎四方巡走，摇铃振声，以召集民众，把政府的文告、禁令等晓谕大众。故郑玄谓:“古者将有新令，必奋木铎以警众”，后木铎成为宣政布政，向民众广示法令的一种方式。

以木铎的形式宣传法律的记载可谓久远，《尚书·胤征》中记载了夏代的情形:

告于众曰:“嗟予有众，圣有谟训，明征定保，先王克谨天戒，臣人克有常宪，百官修辅，厥后惟明明，每岁孟春，遒人以木铎徇于路，官师相规，工执艺事以谏，其或不恭，邦有常刑。”

在周礼中没有出现“遒人”这一官职，《古文尚书》将“遒人”释为“宣令之官”，孔颖达疏曰:“以执木铎徇于路，是宣令之事，故言‘宣令之官’。”明代邱浚曾言及遒人:“每岁孟春之月，使宣令之官振木铎以徇于道路之间。”据本段所载，夏代每年孟春之月，宣令官员用木铎在路上宣布政府法令，官长互相规劝，百工依据他们从事的技艺进行谏说。有不奉法的，国家将有常刑。《胤征》篇出自古文尚书，其真实性自存有疑义，但相关内容与《左传·襄公十四年》可以互证，师旷引夏书曰:

遒人以木铎徇于路，官师相规，工执艺事以谏。

《左传》的史料价值历来备受推崇，从尚书引文可以推知在《左传》写作之前已有“遒人以木铎徇于路”的记载，不管《胤征》所记是否确为夏代制度，但木铎宣法为古制，应可确定。由上述引文可知，“遒人”乃殷商时期专门进行宣示法令的官员，其宣法的方式就是以“木铎徇于路”，用口头反复播讲的方式，使远近民众知悉法律内容。

除《尚书》所记，周礼中关于以木铎形式公示法令的记载较多，据《周礼·地官司徒》载:

乡师之职，各掌其所治乡之教，而听其治。……凡四时之征令有常者，以木铎徇于市朝。

这里“乡师之职”有一项就是“凡四时之征令有常者，以木铎徇于市朝”，即凡四季当定期宣布的法令，就在众人聚集的地方边走边摇动木铎宣布。

类似的还有前文所论的小宰，《周礼·天官冢宰》载:

小宰之职，掌建邦之宫刑，以治王宫之政令。……岁终，则令群吏致事。正岁，帅治官之属而观治象之法，徇以木铎，曰:“不用法者，国有常刑。”

除小宰，大宰也可行使此职能，《周礼注疏》卷二谓:

大宰之职，掌建邦之六典，以佐王治邦国。

贾公彦疏:“大宰以正月朔日，布王治之事於天下，至正岁，又书而县于象魏，振木铎以徇之，使万民观焉。”可见大宰可将王治之事以木铎宣之于万民。

小司徒亦可以木铎宣示法制，《周礼·地官司徒》谓:

小司徒之职，掌建邦之教法，以稽国中及四郊都鄙之夫家九比之数，以辨其贵贱、老幼、废疾。……正岁，则帅其属而观教法之象，徇以木铎曰:“不用法者，国有常刑。”令群吏宪禁令，修法纠职，以待邦治。

此处小司徒之所以徇以木铎，郑玄解释说:“谓观教象之时，恐阍人杂合，不听用其教，而徇行振以木铎，使静听之。”因此木铎的作用实际是提醒民众专注于法令的宣教。

具有同样职责的还有小司寇，《周礼·秋官司寇》谓:

小司寇之职，掌外朝之政，以致万民而询焉。……岁终，则令群士计狱弊讼，登中于天府。正岁，帅其属而观刑象，令以木铎曰:“不用法者，国用常刑。”

士师也有木铎宣法之职，《周礼·秋官司寇第五》谓:

士师之职，掌国之五禁之法，以左右刑罚，一曰宫禁，二曰官禁，三曰国禁，四曰野禁，五曰军禁，皆以木铎徇之于朝，书而县于门闾。

司烜氏可以木铎修火禁于众，如《周礼·秋官司寇》载:

司烜氏，掌以夫遂取明火于日，以鉴取明水于月，以共祭祀之明齍、明烛，共明水。凡邦之大事，共坟烛、庭燎。中春，以木铎修火禁于国中。军旅，修火禁。

司烜氏是掌管取火的官员，郑玄谓:“司煊氏，仲春以木铎修火禁于国中，为季春将出火也。”司烜氏在仲春与军中有事时，在国都中摇动木铎告诫人们严格遵守有关用火的禁令。

宫正以木铎修火禁与司烜氏颇为类似，《周礼注疏》卷三谓:

(宫正)春秋以木铎修火禁。凡邦之事跸宫中庙中，则执烛。

此处郑玄释注曰:“春，谓季春。秋，谓季秋。二时火星出入之时。以木铎警众，使脩火禁也。”也就是说到了春天和秋天，宫正在王宫中用木铎宣传公布防火的禁令。

可见，司煊氏与宫正的职责都与火有关，一为取火一为防火，而且掌管火禁的范围有所不同，宫正掌王宫之火禁，司煊氏则掌国中与军旅之火禁。

对于木铎宣法的作用，明代邱浚《大学衍义补》卷一百二以为:

违乎禁则入于刑，入于刑则犯于法，犯于法则加以罚焉。然非徇之以木铎、书之于门闾，则蚩蚩蠢蠢之民何以知其为禁而不犯哉?故以木铎徇之于朝，使之内有所闻，以书而悬于门闾，使之外有所见闻，见于耳目之间，警省于心思之内，知所禁忌而不犯刑法，所谓五禁之法左右乎刑罚，岂不然哉?

邱氏认为法律只有公布之后，民众才知某事可为某事不可为，不至误犯刑律。邱浚《大学衍义补》卷一百七进一步言道:

布之象魏，使有目者所共睹，欲其接于目而谨于身;令之木铎，使有耳者所共闻，欲其入于耳而警于心。……所以通于天下之众，则是先王之制刑定罪，惟恐愚民不知而误入之而为之宣布者如此。

即宣法可使民众目睹，接于目而修其身，木铎宣法使民众耳有所闻，可使民众入于耳而警其心，如此通过耳闻目睹，使民众明悉法律，检点得失，方可达到置刑措而不用的目的。

与前述中国早期法令公布形式不同，木铎主要是成文法令制定颁布之后，由特定的官员通过木铎的形式向民众进行口头宣讲，类似于今天的普法宣传。往往在宪刑、悬法之后，都伴有“木铎徇之”的表述。值得一提的是，这种宣读法律的方式也为后世所效法。据《汉书·黄霸传》载:“时上垂意于治，数下恩泽诏书，吏不奉宣。太守霸为选择良吏，分部宣布诏令，令民咸知上。”《贾山传》谓:“臣闻山东吏布诏令，民虽老羸癃疾，扶杖而往听之。”可见周礼所记木铎宣法绝非后人杜撰捏造之制。

由于殷周时期文教不发达，法令即使在制定之后进行公开，但普通民众由于知识所限，仍无法了解法令的基本内容，因而，通过木铎宣法的形式，将王朝政令推广至民间，使上情下达就显得尤为重要。

余论

中国古代法律公布的形式包括诰、宪刑与悬法，其中诰是比较古老的法律公布形式，在尚书中记载颇多，从现有可考史料来看，殷商时期就有了以诰的形式发布法律的记载;宪刑其可以追溯到西周，也是殷周法律公布的一种重要形式;悬法是今人较为熟悉的法律公布方式，学界的成文法之争也多围绕悬法所展开。除了上述三种法律公布形式之外，在重要法令制定之后，往往政府会派专员在各地以木铎的形式进行晓示谕众，这也是古代法律公布的一大特色，因为古代社会信息闭塞，成文法律制定之后，离都城较远地方就可能无从得知法律内容，木铎宣法，使王朝之法律达于郊野，既加强了对地方的控制，又使民众行为有所归依，减少了地方官员任意出入人罪的机率。