合理确定农村集体经济成员资格，保护农民合法权益

◎孙延平

随着经济的发展和城镇化进程的加快，农村集体经济组织成员资格和集体经济利益分配引发的纠纷不断涌现。农村集体经济组织成员问题，目前法律和行政法规等都没有明确规定，实践中认识不一，做法各异，严重影响了纠纷解决的效果。本文结合实践对此类问题浅谈几点看法，以期引起社会各界的关注和探讨，对社会主义新农村建设有所裨益。

一、确定集体经济组织成员资格的重要意义

集体经济组织成员权是我国广大农民最基本的身份权。明确集体经济组织成员资格，对完善我国农村法律体系具有十分重要的意义。《农村土地承包法》第18条第1款规定：“土地承包应当遵循以下原则：按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，……”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。”以上规定中均出现 “集体经济组织成员”一词，但如何认定农村集体经济组织成员资格问题，至今我国法律及相关政策均未作出明确规定，一般多散见于集体经济组织村民自治章程之中。由于不同地区的规定不尽一致，由涉及集体经济组织成员资格认定的案件引发的争议也较多。

第一，集体经济组织成员资格的认定直接关系到农村家庭承包土地的分配。按照 《农村土地承包法》的规定，本集体经济组织成员享有承包土地的权利。如果集体经济组织成员资格不能准确界定，家庭承包工作就难以顺利开展；

《土地承包合同》对确定农村集体经济成员资格，保障农民合法权益有着重要作用。图为湖北宜昌农民在认真研究 《土地承包合同》。

第二，集体经济组织成员资格的认定关系到农户承包土地的多少。按照 《农村土地承包法》第15条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户承包土地的多少与农户成员的多少是密切相关的。而能作为承包土地计算基数的农户成员应当是具有本集体经济组织成员资格的人；

第三，集体经济组织成员资格的认定直接关系到特定人群特别是困难群众合法权益的保护。在实践中存在的特定人群(如“外嫁女”等)合法权益被侵犯的纠纷，如土地补偿费分配、集体经济利益分配等纠纷，其争议的焦点和解决问题的关键，基本都集中在如何确定当事人的集体经济组织成员资格问题。如果成员资格问题不能清晰界定，这类纠纷就很难处理。实践中既已将集体经济组织成员资格纠纷纳入司法调整范围，而成员资格界定标准仅靠地方性规定和村规民约等来确定，显然已不合时宜。

农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于 《立法法》第42条第1项规定的情形，应由全国人大常委会作出具体规定，而不宜通过司法解释等对此重大事项进行规定。从推动我国农村法治建设进程的角度，应当尽快从立法的层面明确农村集体经济组织成员资格的标准。

二、确定农村集体经济组织成员资格的基本原则

农村集体经济组织成员是指以本集体所有的土地利益为基本生活保障的自然人。农村集体经济组织成员资格的取得，应当以是否在集体经济组织所在地形成较为固定的生产、生活并依法登记常住户口所在地作为依据。考虑到在当前大量农村富余劳动力向城市转移的情况下，农村承包土地对未丧失集体经济组织成员资格的人仍具有唯一且有力的基本生活保障功能，对一些特殊情形还应予以特别规定。通过对集体经济组织成员资格取得、丧失的原则规定和特殊规定，划定成员资格的保有期间，并确立资格取得的唯一性原则。

三、农村集体经济组织成员资格的确定

农村集体经济组织成员资格的取得，应以在集体经济组织所在地生产、生活并以本集体所有的土地利益作为生活保障来源及依法登记常住户籍为一般原则。这是农村集体经济组织自然共同体特征的必然要求。户籍是证明一个公民自然情况最直接、最基本的依据，应当依据集体成员资格的变动而迁移。但是现有户籍制度与社会经济发展的需要越来越不相适应，在农村集体经济组织成员关系认定上，也不宜单纯以户籍为判断标准，对成员资格的认定始终都是一个需要综合处理的问题，应综合考虑户籍、生产生活状况和基本生活保障的来源。

集体经济组织成员资格确定之后，还需要考虑资格确定基准日的问题。在集体经济组织成员资格取得的日期，应当以户籍的取得日为准，新生婴儿则应以出生日为准。能够准确确定或有证据证明在本集体经济组织生产生活或以其土地为基本生活保障日期的，则应以在前的日期为准，以便更好地保护集体经济组织的成员利益。

农村集体经济组织成员资格的取得主要有两种方式：一是原始取得，二是加入取得。原始取得是指通过人口的自然繁衍，生活在特定农村集体经济组织所在地的资格取得方式，其表现形式主要是出生。如果父母一方具有成员资格，应结合出生人员实际落户情况而定。只要以本集体经济组织所在地依法登记为常住户口所在地的，即应取得成员资格。其中包括农村集体经济组织成员所生的婚生子女、非婚生子女、计划生育和计划外生育子女，自出生后应取得该集体经济组织成员资格。

加入取得是指原非本集体经济组织成员，但基于一定事由嗣后取得的方式。主要包括婚姻、收养以及国防建设或者其他政策性迁入。经由婚姻或者收养关系，在本集体经济组织所在地生产、生活并将户口迁入本集体经济组织所在地的公民，应当具有该集体经济组织成员资格。此外，因国防建设或者其他政策性原因，通过移民进入本集体经济组织所在地生产、生活并依法登记所在地常住户口的人，亦应取得该集体经济组织成员资格。

此外，在认定集体经济组织成员资格时，还应考虑该人是否已经取得城镇社会保障，或者依据现有制度很快就会取得城镇社会保障，若属于这种情况则不应再享有集体成员资格。

四、几个难点问题的认定

1.在外经商、务工等人员成员资格的保护

基于出生、婚姻或者收养以及国防建设或者其他政策性迁入情形已经取得集体经济组织成员资格的人，在实践中可能因外出经商、务工等原因，长期脱离该集体经济组织所在地生产、生活，但这些人员在丧失集体经济组织成员资格之前，仍以该集体经济组织农村土地为基本生活保障。若仅因其脱离集体经济组织生产、生活而剥夺其成员资格，将导致这些人员丧失基本生活保障。因此，通过集体经济组织成员资格所体现的相应的成员权，确保其不至丧失唯一的基本生活保障是极其重要的，对鼓励农业人口向二、三产业的合理流动和转移具有重大的积极意义。

2.“空挂户”成员资格的排除

以户口作为成员资格的重要标准，并不等于唯户口论。除在外经商、务工等人员的成员资格问题以外，实践中还存在大量的“空挂户”。所谓 “空挂户”，主要是指有关人员将户口迁入本集体经济组织的目的，并不是要在本集体经济组织生产、生活，而是出于利益驱动和其他各种原因，需要将户口挂在本集体经济组织的一种现象。在考虑集体经济组织成员资格的确定问题时，应当对其进行排除。因为他们仅迁入户口，并未与其他集体经济组织成员形成较为固定并具有延续性的生活格局。此外，对于迁入户口后虽在所在地生产、生活，但其生活来源主要依靠离、退休金的离退休返乡人员，也应当排除其集体经济组织成员资格。

3.集体经济组织成员资格的丧失

原则上，在农村集体经济组织成员未取得城镇社会保障之前，应尽量不认定其丧失集体经济组织成员的资格。在这个原则下，因以下四类情形被注销或者迁出本集体经济组织所在地常住户口的人，应当认定丧失成员资格：（1）死亡。自然人民事权利能力止于死亡。自死亡时起，该人原享有的集体经济组织成员资格即已丧失。（2）取得了其他集体经济组织成员资格。集体经济组织成员资格应当只能在一个集体经济组织内享有。自依法取得其他集体经济组织成员资格时起，其原享有的前集体经济组织成员资格应随即丧失。（3）取得城镇非农业户口，且享有城市居民基本生活保障。与家庭承包所具有的基本生活保障功能相同，城市居民基本生活保障对权利个体担负着同样的功能，因此二者不应同时享有。（4）取得城镇非农业户口，且纳入国家公务员序列或者城镇企业职工社会保障体系。当前，城市居民基本生活保障在非设区市以及城镇尚未普遍建立，取得其非农业户口并不必然享有城市居民基本生活保障，因此仍需集体经济组织的农村土地作为其基本生活保障。但如果已经纳入国家公务员序列（包括法官、检察官序列）或者城镇企业职工社会保障体系，则其业已脱离原集体经济组织农村土地的基本生活保障需要。

4.学习、服兵役等人员的成员资格保留

此类人员虽丧失了原集体经济组织所在地常住户口，但在其丧失成员资格之前，还是以原集体经济组织农村土地为基本生活保障，否则将使农业人员继续升学和服兵役的积极性受挫。实践中有部分地方规定，大、中专院校在校学生保留集体经济组织成员资格，已毕业的不再具有成员资格。这种规定显然不完备。保留学习人员在因就业等原因丧失集体经济组织成员资格之前的成员资格，对农村人口素质的提高具有积极意义。此外，根据国务院 《退伍义务兵安置条例》和国务院、中央军委 《中国人民解放军士官退出现役安置暂行办法》的规定，农村入伍的义务兵和初级士官，复员后应回农村安置，政府不负责安排工作和解决城市户口。所以这类人员仍需要承包土地作为基本生活来源。而中高级士官和干部退役时，根据有关政策法规应作转业安置，由国家统一安排工作，解决城市户口。保留服义务兵或者初级士官兵役期间的成员资格对维护国家安全、巩固国防事业意义重大。至于 “两劳服刑”人员，其虽因违法犯罪行为丧失人身自由甚至是政治权利，但其集体经济组织成员资格并不因此丧失。其虽迁出集体经济组织所在地常住户口，但迁入户口所在地并不负担其回归社会后的基本生活保障。保留其集体经济组织成员资格，对他们积极接受改造以及避免回归社会后因生活所迫再次陷于犯罪深渊、真正实现改造目的具有不可替代的作用。

5.与婚姻关系相关集体经济组织成员资格的确定

在整个农村集体经济组织成员资格确定问题中，这一类问题是最复杂的。基于经济利益驱动，相对富裕集体经济组织的成员在婚嫁入相对贫困的集体经济组织时，虽已实际在该集体经济组织的农户生产、生活，却往往不迁户口。但其既然脱离原集体经济组织所在地生产、生活，就表明其与原集体经济组织成员已不存在较为固定的集体生产、生活状态，认定其仍然具有原集体经济组织成员资格将导致单一户口标准所带来的富裕集体经济组织人口的畸形膨胀，加大该区域内人口与资源的“负压差”问题。此外，从集体经济组织自然共同体属性角度出发，因婚姻进入本集体经济组织农户生产、生活所增加的人口应被视为自然共同体人口数量增长的途径之一。因此以实际生产、生活所在地集体经济组织认定其成员资格符合历史形成的自然习惯。然而，实践中的类似情况极为复杂。婚姻关系发生在持农业户口人员之间，双方婚后可能未在双方原所在集体经济组织所在地生产、生活，而是在其他的集体经济组织所在地或者外出务工、经商。此时以其实际生产、生活所在地作为认定其成员资格的标准显然不妥。面对这类情况，应当遵从习惯解决其集体经济组织成员资格问题，并在具体实践中保留一定裁量空间。