转移支付与省际基本公共卫生服务绩效——基于“投入-产出-受益”三维框架的实证研究

卢洪友，田 丹

（武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉430072）

一、引言与文献综述

转移支付制度是国家财政制度的重要组成部分。财政理论认为转移支付制度的目的主要有三点:一是为弥补地方政府支出和收入之间的差距提供财力；二是用均等化转移支付来弥补源自财政分权的地方政府财力差异；三是允许中央政府影响和监督政府项目的设计。因此，罗宾·鲍德威（2011）认为政府间转移支付制度是财政分权的必要补充，使分权的好处得以实施，同时消除潜在的不利影响。[1]本文意在检验中国转移支付制度对基本公共卫生服务绩效的影响。

转移支付制度本质上是对各地区财力的二次分配，对地方政府的公共品供给会带来多重影响。正如Oates（1999)中所描述的那样，地方政府财力均等化程度的改善可能会刺激地方的财政支出扩张，这就是所谓的转移支付的“粘蝇纸效应”。[2]李永友、沈玉平（2009）研究认为中国的转移支付对地方财政支出有非常显著的促进作用。[3]那么地方财政支出的增加是否能够转化为基本公共服务水平的提高？付文林、沈坤荣（2012）认为我国目前的转移支付制度不仅会增加地方财政支出，而且会改变现有的财政支出结构，使其偏离基本公共服务均等化目标。[4]郭庆旺、贾俊雪（2008）考察了中央财政转移支付在促进中国地方公共服务均等化中的作用，认为政府间转移支付对于省际间公共支出中的医疗卫生服务均等化起到了促进作用，但却扩大了省际间公共交通服务的差异，而对基本教育服务的影响不显著。[5]尹恒、朱虹（2009）估计了现行制度和公共财政两个口径的财力缺口，综合财政收入能力和公共服务提供成本两方面的因素，分析了转移支付对均等化公共服务的效应，同样认为转移支付在一定程度上造就了地方政府公共支出重基本建设、轻人力资本投资和公共服务的结构偏向。[6]

现有的研究文献对转移支付与地方政府支出行为，尤其是支出结构的关系进行了大量的研究，为本文提供了有益的启示。但绝大多数文献只是考虑了单一的投入角度，没有对公共服务的绩效进行全面客观的评价。罗宾·鲍德威（2011）认为，公共领域的管理混乱源于公共部门官员的机会主义行为。[7]受此启发，转移支付制度的设计应将转移支付与服务提供的绩效联系在一起。为了实现转移支付的目标，管理者应对预期结果进行检查，检查项目活动的投入、产出（公共服务的质量、数量及可获得性）、结果（为消费者和纳税人提供公共服务带来的中长期后果）。现有的有关公共服务绩效评价体系大多重点分析公共服务投入或者供给水平，部分研究进一步借助DEA等统计分析方法对公共服务的投入产出绩效进行评估。Behn和Robert（2003）认为公共领域绩效评价由绩效评价的目标决定，业绩评价的目标是结果评价，单从投入或者产出的单一维度评估将会存在偏差。[7]

正是基于以上原因，本文在研究转移支付对基本公共服务绩效影响的问题中，试图弥补以上缺陷，构建“投入－产出－受益”三维框架的绩效评价体系，并据此检验中国转移支付能否提高基本公共服务绩效，以期为完善转移支付制度提供有益参考。

二、绩效评估方法与指标选择

(一)绩效评估方法

（二）指标体系构建

本文的指标体系构建围绕2011年 《国家卫生基本公共服务规范》进行，基本公共卫生服务主要由基层卫生机构即社区服务中心（站）、乡镇卫生院（村卫生室）实施，受专业卫生机构，如疾病预防控制中心、妇幼保健机构的指导。根据统计数据的可得性，我们按照“投入指标－产出指标－受益指标”搭建指标体系框架，尽可能合理地设置若干分项指标，将能够科学反映《规范》精神内涵的指标纳入到卫生基本公共服务绩效评价体系之中。本文构建的指标体系见表1。

文章数据主要来源于 《中国卫生统计年鉴》和《中国统计年鉴》；部分缺失数据查阅了部分年度部分省份的统计年鉴；同时还查阅了历年《中国卫生事业发展统计公报》等。由于西藏自治区数据缺失过多，分析样本中不包括西藏自治区。同时需要说明的是，对于个别指标在个别年份的数据缺失，我们采用了线性拟合的方式进行补全。

总的来看，投入项指标衡量的是政府对基本公共卫生服务的资金投入以及实施基本公共卫生服务的人力资源配置；产出项指标主要评估基本公共卫生保障供给状况和基本公共卫生服务机构的分布密度；受益项指标反映的是政府提供基本公共卫生服务的社会经济效应以及服务在居民中的惠及度。

（三）中国省际基本公共卫生服务绩效描述

根据指标构建思路，得到2003～2010年我国省际基本公共卫生服务绩效评估数据。图1显示的是30个省投入、产出、受益以及综合绩效得分的全国平均水平变动趋势。

图1 中国基本公共服务绩效变化趋势

2003～2010年中国卫生基本公共服务的总体保障水平、投入水平、产出水平及受益水平都呈现出上升趋势，尤其从2006年开始，公共卫生的总体保障、投入、产出水平呈现出较大幅度的上升趋势，但受益水平提升并不明显。基本公共卫生服务总体保障指数从2003年的4.12增加到2010年的6.17，年平均增长率达到6.04%。其中，投入得分增长最为显著，从2003年的3.16提高到2010年的7.31，年平均增长率为13.24%，超过同期GDP增长速度，但仍低于同期财政支出增长速度。产出得分从2003年的2.9增加到2010年的4.20，年平均增长率为5.44%。受益得分增长较为缓慢，从2003年的6.29提高到2010年的7.02。

表1 基本公共卫生服务绩效指标体系

表2为我国省际间基本公共卫生服务投入、产出、受益得分以及2010年基本公共卫生服务的综合绩效排名。由表2可以得出以下判断:从基本公共卫生服务的投入、产出以及收益得分来看，大部分省份基本公共卫生服务绩效呈现逐年上升的趋势，各地方政府对基本公共卫生服务投入力度逐年加大，产出供给水平逐年提高，但受益水平上升不明显；上海、北京、浙江、天津、辽宁、山东、广东、宁夏、内蒙古、山西、新疆、江苏等十个省份基本公共卫生服务综合绩效较高，这十个省份主要是东部省区和部分西部省区；江西、河南、湖南、云南、海南、安徽、甘肃、重庆、广西、贵州等十个省份的基本公共卫生服务综合绩效较低，这十个省份主要处于中部和西部地区。

总体来说，中国省际基本公共卫生服务绩效差异较大，东、中、西部地区间以及各省区间差异也较大，2010年绩效最好的北京与绩效最差的贵州相差悬殊。由于不同地区经济结构和经济规模的差异，基本公共卫生服务的供给和需求因素都不同，因此，综合投入、产出、受益才能对各地区基本公共卫生服务的综合绩效做出合理的判断。

三、转移支付与基本公共卫生服务绩效实证分析

（一）模型及数据描述

本文以上述基本公共卫生服务绩效指数为被解释变量，考察转移支付对基本公共卫生服务绩效的影响，在控制其他外生变量的情况下，建立以下回归模型:

其中i表示省份，t表示年份。模型中的被解释变量sanit为基本公共卫生服务绩效指数；同时也分别考察环境基本公共服务投入（Saninput）、产出（Sanoutput）以及受益（Sanbenefit）的转移支付效应。Tran 为转移支付率，各省获得的中央转移支付占本级财政支出的百分比；同时我们确认了包括转移支付率在内的8个外生变量，可能会对基本公共卫生服务的绩效产生影响，具体的变量名称、含义及统计性描述如表3所示。

表2 中国基本公共卫生服务得分及排名

表3 变量的描述性统计量

（二）实证结果分析

我们同时采用了控制时间因素的面板数据固定效应模型和同时控制时间和地区效应的广义最小二乘法对模型进行估计。表4汇报了转移支付率对基本公共卫生服务总体保障水平和投入保障水平的影响，表5汇报了转移支付率对基本公共卫生服务产出保障水平和受益保障水平的影响。

从回归结果来看，转移支付率对基本公共卫生服务的总体保障水平、投入保障水平、受益水平都有负向影响，对产出保障水平有正向影响。这一方面是因为缺乏激励的转移支付制度可能造成地方政府行为存在道德风险，为了获取更多的转移支付而降低本地区的财政努力程度；另一方面对一般性转移支付的用途缺乏有效的监督管理，使得地方政府挪用转移支付资金，挤占公共服务的支出。目前的转移支付制度不能促进基本公共卫生服务绩效水平的提高，然而在控制投入水平不变的情况下，转移支付制度能够促进产出水平的提高，进而验证了中国转移支付制度对基本公共卫生服务绩效的路径主要是降低了基本公共卫生服务的投入水平。

表4 转移支付与基本公共卫生服务绩效回归结果（1）

表5 转移支付与基本公共卫生服务绩效回归结果（2）

从其它控制变量来看，财政分权能够促进基本公共服务投入和产出绩效的提高。地方财政能力、经济发展水平和市场化水平仍是影响基本公共卫生服务绩效的重要因素，人口结构和其他控制变量的符号与预期基本相符。

四、基本结论与启示

文章在“投入-产出-受益”三维框架下构建了基本公共卫生服务绩效指标体系，据此研究了转移支付制度对基本公共服务绩效所产生的影响。论文的实证分析有以下几点发现:

第一，2003～2010年中国基本公共卫生服务的总体保障水平、投入水平、产出水平及受益水平都呈现出上升趋势，尤其从2006年开始，公共卫生的总体保障、投入、产出水平呈现出较大幅度的上升趋势，但受益水平提升并不明显。

第二，转移支付率对基本公共卫生服务的投入绩效有负向影响，进而对基本公共卫生服务的总体绩效产生负向影响。也就是说我国目前的转移支付制度并不能提高基本公共卫生服务的综合绩效。

本文的研究得到以下启示:一是在完善转移支付制度过程中，需要对地方政府的行为进行监督和约束，从“投入－产出－受益”三维视角综合考虑转移支付制度对公共服务绩效的影响。二是建立绩效导向的转移支付制度，调动地方政府提高公共服务绩效的积极性，防止地方政府追求经济指标、挤占公共服务资金的财政风险。

注释:

①在指标设计上，尽量保证指标间不重合不交叉。

②此处做法与“人类发展指数”和“市场化指数”构建方式相同。

[1]鲍德威，沙安文主编.政府间转移支付:理论与实践[M].北京:中国财政经济出版社，2010.14－24.

[2]Oates,W.,An Essay on Fiscal Federalism[J].Journal of Economic Literature,1999，(3):1120－1149.

[3]李永友，沈玉平.转移支付与地方财政收支决策[J].管理世界，2009，（11）:41－53.

[4]付文林，沈坤荣.均等化转移支付与地方财政支出结构[J].经济研究，2012，（5）:45－56.

[5]郭庆旺，贾俊雪.中央财政转移支付与地方公共服务提供[J].世界经济，2008，（9）:74－84.

[6]尹恒，朱虹.中国县级地区财力缺口与转移支付的均等性[J].管理世界，2009，（4）:37－47.

[7]Robert D.Behn,Why Measure Perfomance?Different Purpose Require Different Measure[J].Public Administration Review，2003，(12):588－600.