内蒙古保障性住房建设中存在的问题及建议

吉尔克 付晓枫

随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，住房保障服务也上升为基本公共服务的一项重要内容。住房是重要的民生问题，其直接关系着经济的发展、社会的稳定。党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，内蒙古自治区也把保障性住房建设作为自治区各级政府的重要工作任务之一。目前，自治区保障性安居工程的种类不断增多、覆盖面不断扩大，其保障性住房体系涵盖了当前国家实施的所有保障性安居工程项目。

一、内蒙古自治区保障性住房现状

内蒙古住房保障结构呈现多元化趋势，建设项目由以经济适用住房为主转变为包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房等三类保障性安居工程，城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造、中央下放煤矿棚户区改造、国有林区棚户区（危旧房）改造、国有垦区危旧房改造等五类棚户区改造项目共八项保障性住房在内的多种类型。

（一）保障性住房建设情况

“十一五”期间，全区累计建设保障性住房77万套，其中：廉租住房11.8万套，经济适用住房33.7万套，公共租赁住房0.7万套，城市棚户区改造13.4万套，国有工矿棚户区改造1.3万套，中央下放煤矿棚户区改造7.8万套，国有林区棚户区（危旧房）改造6.3万套，国有垦区危旧房改造2万套。“十一五”时期，自治区全区完成各类保障性住房建设投资689.4亿元。其中，发放廉租住房租赁补贴12万多户，实现了对人均住房建筑面积13平方米以下低保家庭应保尽保的目标。

2011年按照国家建设1000万套保障性住房的总体目标，自治区承担了44.54万套，保障性住房建设总体进度较快。2011年12月底，全区各类保障性安居工程累计开工48.02万套（户），超建设任务约3.52万套，累计完工和基本完工近26万套。2012年国家下达内蒙古保障性安居工程建设任务为新开工27.77万套，基本建成13万套。自治区实际新开工29.3万套，基本建成13.8万套，均超额完成国家任务。

通过前一阶段的建设，已初步建立了覆盖全区的基本住房保障体系，全区包括廉租住房、经济适用住房和公共租赁住房的保障性住房政策框架初步形成。

（二）资金来源情况

内蒙古保障性住房的建设资金来源主要有：中央财政拨款、自治区财政拨款，地方财政配套，融资贷款、发行债券和租售廉租房等。

1.除中央财政拨款外自治区积极配套资金

为加快保障性住房建设步伐，近几年内蒙古自治区政府积极筹措地方配套资金。2009年，自治区明确土地出让净收益的计提比例、城市基础设施配套费中每平方米提取5-10元作为廉租住房制度建设资金；2010年，自治区加大本级资金支持力度。一是增加对廉租住房建设的投入，按照中央与自治区2.5:1安排补助，自治区按每平方米200元补助，安排补助资金3.82亿元。二是对城市棚户区改造，自治区按每户1500元补助，安排补助资金1.86亿元。三是对国有工矿棚户区改造，自治区按每户6000元补助，安排补助资金0.75亿元。原来林区、垦区、游牧民定居、农村危旧房改造已经确定的自治区补助政策继续执行；2011年，内蒙古共安排保障性住房建设补助资金26.41亿元，比上年增长80.3%；由提取土地出让金净收益20%用于保障性住房建设，改为提取土地出让成交价的5%到7%用于保障性住房建设，同时明确要求中央代地方政府发行的债券资金也按一定比例优先安排用于保障性住房建设；2012年中央财政下拨内蒙古自治区39.87亿元保障性安居工程专项资金，同时内蒙古自治区本级又安排了27.01亿元配套资金下拨各盟市进行保障房建设。

2.多项政策措施保障保障性住房建设的资金投入

针对建设成本普遍提高的情况，各地采取了一系列措施和办法多渠道筹集资金。一是加大了地方财政的投入力度。特别是鄂尔多斯、包头、乌海等地，市级财政支持保障性住房的额度逐年都有大幅提高，其中2011年鄂尔多斯市级财政对廉租住房的配套补助标准提高到了700元/平方米；二是较好地执行了土地成交价5-7%用于保障性安居工程的规定。乌海市规定按照不低于7%的标准提取土地出让成交价用于保障性住房建设，包头市要求按照土地出让成交价的6%用于保障性安居工程建设；三是从城市基础设施配套费中提取一定金额用于廉租住房建设。通辽市自2007年起均按每平方米18元的标准提取保障性住房建设基金，到2011年9月，已累计收缴保障性住房建设基金0.58亿元。

3.通过租售并举，有效回笼资金

为解决廉租住房建设资金缺口，自治区提出了“租售并举”的办法，允许廉租家庭以成本价或适当低于成本价的价格购买廉租住房，并获得相应比例的产权。一些盟市、旗县在这方面结合自己的实际，进行了积极探索。截止2010年7月底，全区有9个盟市部分旗县实施了租售并举，共售出7541套，回收资金2.8亿元。总的看，通过租售并举，可以满足低收入家庭对住房的多元化需求，调动廉租保障家庭的积极性，较快回笼资金投入廉租住房再建设，解决政府投入不足的问题。也使一部分低保住房困难家庭住房得到改善，拥有自己的不动产。

4.组建地方保障性住房建设融资平台

按照市场化运作、多元投资等原则，通过土地划拨、政府贴息、税费减免等政策，吸引社会力量参与建设和经营保障性住房。赤峰市积极探索政府主导下的市场作用有效发挥，破解资金瓶颈，成立了公共住房投资建设有限责任公司，计划将政府拥有的保障性住房和一些土地资产划入该公司打造融资平台。通过市场运营实现投入保障房建设的国有资产保值增值，最终实现保障性住房建设的可持续。呼和浩特、包头和乌海等城市在原城投公司的基础上，搭建保障房融资平台，组建保障房建设公司承担大部分公共租赁住房等保障性住房建设任务。2011年乌海市通过融资平台向国家开发银行申请贷款8亿元，极大缓解了该市建设资金紧张的局面。

二、内蒙古保障性住房建设中存在的问题

（一）现行法规、制度、标准等有待进一步健全和细化

2011年，国务院指出“加大政府投入和贷款支持加度，确保今年1000万套保障性住房11底全部开工建设”后，保障性住房建设进入快速发展时期。而与此对应，保障性住房相关制度的制定却相对滞后。目前，我国的住房保障政策多以政府文件、办法等形式发布，没有系统、详实的法律法规，地方政府在政策执行中无据可依，这造成各地在保障性住房建设中出现政策多样、政策不协调等问题。从调查问卷反馈信息来看，内蒙古各盟市在保障性住房建设中，由于缺乏统一的法律法规，各地在住房保障对象和保障水平的确定上存在很大的随意性，建设资金来源也没有可靠的保障，保障对象的准入认定标准各不相同，而在退出机制上，由于目前正处于住房建设初期，各地基本上没有详细的退出机制。

（二）各地经济发展水平不同，建设进度不均

目前内蒙古各市、区、旗、县的保障房建设任务，主要是由上一级政府结合各地财力及低保人口数分配任务的。自治区对于各市的配套资金也基本依据这一原则。这在一定程度上有其合理性，但不足之处在于：地区间财力和低保人口绝对数存在相当大的差距。由于各地保障房建设资金的保障能力不同，而自治区的配套资金又有限，致使各地建设进度出现较大差异。如，财力好的鄂尔多斯市，2011已经提前完成2012年计划任务。而且据该市房管部门反映，按照国家保障房保障对象的要求，该市现有保障房存量已基本满足需求，实现了“房等人”。

（三）保障房的保障层次较低。

从保障房的覆盖面看，由于地方财力有限，保障房建设主要满足生活困难的“最低收入家庭”，尚无法将保障对象提高到中低收入家庭。调研中，各地普遍反映地方财力仅能解决低保户家庭住房的廉租房建设，对于中低收入群体的保障性住房存在较大难题。

（四）保障房审批程序多、财税优惠政策力度不够

众所周知，国土、规划、建设、发改审批权大都集中在市级政府。而对于没有审批权的市级以下层级政府，保障房项目从用地的规划、设计到施工审批，一系列申报、审批程序的办理需要较长时间，有的地方反映办理完毕至少需要半年。而发改部门往往要求从下发申报项目到完成报批在一个月内完成，有的甚至要求更短时间完成。这就使得一些地方很难及时完成报批手续。

在税费支持政策方面，存在如下的问题：一是落实不到具体项目。一方面财政部门要安排大量资金用于保障房建设，另一方面又要减免税费，地方政府财政压力大，反应不积极。而税务部门又基于税收任务的压力，也不主动贯彻。二是现有税费支持政策，主要是一些地方性小税种的减免，扶持的力度不是很大。事实上，建设单位交纳的营业税才是最大的税收负担。

（五）保障房资金存在筹措压力大、资金使用限制多

目前自治区保障性住房建设资金主要由地方政府筹集，受权限限制，筹集渠道单一，随着政府债务规模扩大，资金可持续性差；保障房建设属于公益性民生工程，利润微薄。这极大地影响了开发商参与保障房建设的积极性，这使得保障性住房建设市场化受限；中央补助资金在总量上虽有所增加，但由于建设任务的大幅增加，具体到各项目的补助标准反而有所减少。

中央对保障房配套资金的使用限制严格，要求专款专用，只能用于保障房项目建设本身，而且明确规定以“安置房建设”为改造任务考核指标。但实际上，保障房项目前期需要大量的投入。如果仅以安置房建设为考核目标，没有开工或建设安置房，上级补助资金就到位不了。由于资金瓶颈，不少保障房建设项目起动之际就需要和财政借钱，或者通过投融资平台贷款。

中央保障房建设资金要求按年度划拨到建设项目专户中，下拨时间多在11月份、12月份，而北方地区由于天气原因10月份工程就停工，出现拨款进度与项目建设进度不符的问题，也一定程度上加大了建设难度。

三、完善自治区保障性住房体系的政策建议

（一）进一步完善法规制度建设

随着保障房建设进程的推进，各类保障房，无论是投资、建设，还是有关产权、监管、运营等问题，都需要进一步细化相关规定，尽量统一标准，便于实务部门操作。应尽快制定出符合自治区情的统一的住房保障法规，对住房保障的目标，保障原则、基本框架和保障对象、保障标准与保障方式、保障资金来源及运作方式、专门管理机构的建立和权限的划分等做出明确界定。

（二）科学规划，统筹满足保障性住房需求

目前，保障性住房建设数量的确定，以“中央派任务”为主，“地方主动向中央上报计划”为辅的模式。这不能科学反映社会对保障性住房的需求，随着土地供给的总量的减少，中央建房任务的急剧增加，盲目的指标性任务导致保障性住房建设在选址、配套设施、公共服等方面得不到合理规划，反而有可能挤出部分合理的购房需求，对经济产生负面影响。应组织相关部门分地区分层次建立科学合理的统计口径、制定相应的政策规章来确定各地保障房建设任务，急于追求建设数量不考虑需求结构，造成目前在保障房供上，有的地方“房等人”，而有的地方“人等房”的现状。

（三）建立保障性住房的动态发展机制

“十二五”期间，自治区将首先将人均住房建筑面积不足15平方米的低保家庭和低收入住房困难家庭作为首要保障对象，进一步将中等偏下收入人群、新就业职工和外来务工人员纳入保障范围，到“十二五”末，全区将累计为约193万户住房困难家庭提供住房保障，实现“住有所居”。在扩大保障对象总量的同时，应完善保障性住房制度的动态建设，建立科学合理的指标体系，对保障对象的资格认定、审批入住、后续动态监管及退出等方面建立完整的体系和相应管理细则。

（四）简化行政审批手续，加大财税优惠政策力度

优化行政审批、优先土地供应，保证保障性住房供给。简化目前的保障性住房的建设审批环节和程序，为保障性住房的未来开发建设开通一条“绿色通道”。科学制定保障性住房用地专项规划和年度供应计划，保障性住房建设用地要根据保障性住房建设需要，在年度土地供应计划中单独列出，优先供应。合理安排保障性住房项目区位布局，依据区域性“控规”和保障性住房的区域性需求，充分考虑低收入家庭生活和就业实际，合理安排保障性住房项目区位布局，优先选取地理位置较好的存量土地和交通相对便利、配套设施较为完善的土地，用于保障性住房建设。

（五）创新资金筹资模式，实施地区分类保障

各级政府建立稳定的住房保障基金，从财政预算拨款等方面确保住房保障的资金投入。按照公共财政的要求，建立住房保障年度预算，尤其是考虑到资源税改革所带来的财政收入增量，可争取将一定比例的资源税收入作为保障性住房的预算资金来源。

发挥现有省级投融资平台，结合均等化供给保障房的原则，在全省范围内进行统筹安排资金，或者支持各地建立保障性住房建设开发公司或融资平台，重点用于廉租住房、公共租赁住房和城市棚户区改造。加大住房公积金制度对中低收入家庭的支持力度，在确保资金安全、保证个人贷款和提取的前提下，利用闲置资金支持保障性住房建设。

吸收利用民间投资，拓宽筹资来源。结合自治区实际情况，可以尝试在经济相对发达的“呼包鄂”地区采取政府与私营企业合资新建项目的PPP融资方式。政府部门与私营企业首先签订特许协议，由政府部门与私营企业共同投资或由私营企业独立筹资建设保障性住房项目，双方商定在项目建成后由政府在数年内分期回购并给予私营企业一定的利润补贴，或者政府部门在特许协议中授予私营企业在一定时期内对某些周边设施的开发权或特许经营权，承诺在特许期期间一定范围内不再兴建具有同样功能的设施以保证其独家经营，使私营企业在特许经营期内可以回收投资并获得一定的利润，特许经营期满后将项目交还政府部门。

[1]董新龙,林金忠.高品质公租房:国家战略与民生抉择[J].经济学家,2012,1(2）.

[2]高培勇.《新型城市化背景下的住房保障》，中国财政经济出版社，2012年.