国际河流流域气候变化的风险管理(下)——以莱茵河为例

［荷兰］S.C.佩尔特

4 莱茵河流域适应性管理的跨境合作

4.1 欧洲层面(欧盟政策)

对于莱茵河流域的水资源管理，各个层面的政策都是相关的，如欧盟的、跨国的、国家的以及地区的政策。到目前为止，欧盟水政策还没有关注气候变化影响。在欧洲这个层面上，水部门与气候适应性有关的法律是“水框架指令”(WFD)和“洪水指令”。WFD 要求对每个流域地区制定流域管理规划。虽然WFD 起初对此没有明确的要求，但这种管理框架事实上包括了适应气候变化问题，且每隔6 a 必须进行更新修订。2009 年，委员会就如何将气候变化纳入流域管理规划发布了指导性文件。到2015 年，WFD 的第1 个管理周期和流域管理规划将到期。届时，将对各个规划进行更新修订，并考虑气候变化影响的新观点。“洪水指令”要求成员国在共享流域里就洪水风险管理实践开展合作，并避免采取会导致邻国洪水风险增加的措施。该指令于2007 年发布，要求成员国到2011 年完成首次评估以识别处于洪水风险的流域及其相关的沿海地区，到2015 年应完成洪水风险管理规划。由于可供参考的有关气候变化影响的文献有限，可从现行的这些政策工具着手，但是必须进行完善。尽管到目前为止几乎没有把适应性当做主流纳入欧盟的相关政策，但是欧洲委员会最近发布的一份白皮书却建立了一个框架以减少气候变化给欧盟带来的不利影响。该白皮书建议:分阶段逐步制定欧洲适应性政策，包括把适应性作为主流纳入到各部门制定的与水管理相关的政策中。其意图是第1 阶段(2009～2012 年)要为制定第2 阶段(从2013 年开始)将实施的综合性欧盟适应性政策奠定基础。

4.2 流域层面(莱茵河国际保护委员会)

就莱茵河而言，已经建立起了一个流域性的机构，即ICPR，该委员会是沿河各国探讨莱茵河可持续发展的一个平台。ICPR 成立于20 世纪50 年代，当时河流遭受严重污染，人们的饮用水供应都成了问题。IPCR 没有设立执行措施的专门机构，所作出的决策都没有法律约束力，其执行都由各成员国负责。“洪水行动计划”(该计划是ICPR 于1998 年制定的莱茵河可持续发展2020 年规划的一部分)旨在通过如建立蓄滞洪区来减少洪水风险。这些措施也可以降低气候变化的影响程度，虽然1998 年还没有明确地提到适应气候变化的问题。2007 年10 月18日，莱茵河部长联席会议决定联合制定莱茵河流域水管理适应性政策，以便应对气候变化带来的挑战。国际专家组(KLIMA)已经开展了“迄今为止气候变化及其对莱茵河流域水情影响的认知分析”的研究工作，但是还没有提出具体的适应性计划。

4.3 国家层面(德国与荷兰的适应性计划)

德国在国家层面上制定的适应性战略主要涉及战略性行动。联邦法律的执行一般是授权给联邦州(州政府)，州政府享有制定并执行水资源保护法律的基本权利。2008 年，议会正式通过了德国国家适应性战略(NAS)。NAS 旨在将各个部委正在开展的工作进行整合。它为适应气候变化创建了一个框架，但需要进一步规范。NAS 明确了州政府在水安全方面的职责，同时规定了联邦政府在提供知识和工具方面应该发挥的作用。关于国际合作，德国NAS 只规定:联邦政府应根据德国的地位进行调整。在荷兰，政府已于2007 年制定了一项国家适应性计划，即为“给气候以空间”。荷兰政府目前正在制定一项“国家适应性议程”。制定更有实际意义的气候适应性政策必须从战略性文件着手。这些文件主要与空间措施有关，虽然日益提高的意识和识别知识缺陷也是该战略的一部分。荷兰形成的三角洲是欧洲主要河流汇入北海的必经之地，该国很容易受到洪水风险的威胁。因此，作为对NAS 的补充，荷兰政府要求成立一个独立的州委员会，即三角洲委员会，以便就22 世纪荷兰的防洪及洪水风险管理提出建议。三角洲委员会为预防国家短期与长期洪水提出了12 项建议。这些建议关注21 世纪，但是该委员会的报告也包括了到2020 年的远景展望。其中一项重要的建议就是将安全级别提高10 倍。虽然在欧盟的白皮书中跨境或国际合作是一项重要的议题，但在荷兰及德国制定的国家级适应性战略中，迄今为止对此仍然没有优先考虑。这两个国家的科学家和政策制定者之间就气候变化以及莱茵河问题所开展的交流似乎仅限于几个时间长度有限的研究项目，如Rheinblick 2050，ICPR 的一些工作组以及临时会议。在区域这个层面上荷兰格尔德兰省与德国北莱茵－威斯特法伦州开展了合作。这对两国其他各省和州开展更多的合作是个鼓舞。

4.4 制度挑战与文化挑战

适应性行动在各级机构展开，各级管理部门之间相互交流。因此，行动是由制度化过程(如监管结构、所有权以及与规则有关的现行社会规范)所决定(促进或限制)的。跨境合作受到荷兰和德国之间存在的几大差别的限制。

表1 给出了德国与荷兰在水政策及风险意识方面存在的一些差异。该表分成3 种不同的因子类别。安全水平，亦即一个设计流量的再现水平，荷兰比德国高得多。两国在处理洪水风险管理的不确定度时使用了不同的方法。荷兰制定的战略用了一种更为保守的方法，而德国更强调预防及减少损失。在荷兰，洪水被看成是将会给经济和社会带来重大后果的灾难，而德国人更多地已经习惯了洪水，且在大部分地区，后果并不严重。对洪水风险的各种认知以及相应的安全水平可以用潜在的洪水影响的差别来加以解释。在荷兰，超过850 万人生活在洪水危险地区，占总人口的50%以上。而在德国，只有200 万人生活在洪水危险地区，占总人口的比例不到2.5%。评估洪灾造成的经济损失，荷兰为1 300亿欧元，而德国只有340 亿欧元。这个估计值以位于洪水危险地区的全部财产为依据。荷兰人希望更高一级的政府部门采取行动以确保防洪安全，而在德国洪水被视为区域性或地区性事件，政府官员和老百姓都必须采取有效措施来加以防范。荷兰政府已经正式明确了防洪及损失赔偿的法律责任，比德国要严格得多。在德国，这种法律在各个州政府之间也是不同的。在荷兰，水管理的权限主要是授予国家，而在德国，这种权限授予了16 个州政府，州政府在处理跨境问题时起主导作用。虽然由州政府协调有关水管理的政策与法律，德国分成16 个州政府这一事实使整个莱茵河流域的水管理协调工作更难以开展。自19 世纪末，莱茵河水质一直备受争议，1950 年以来，沿河国家之间就此问题开展了正式的和非正式的磋商。1960～1970 年期间，河水污染加重，莱茵河被称为“欧洲的下水道”。自那以后，各种条约相继签署，使莱茵河的水质得到了显著的改善。建立莱茵河管理体制的关键在于下游方的强有力参与，外加上游各方的鼎力合作。由于长期持续的合作，沿河国家之间建立起了互信。虽然到目前为止有关气候变化的合作及信息交流还是临时性的，但过去的经验表明:在气候变化适应性领域，在政策和科学方面开展更有组织的跨境合作的机会还是存在的，并且可以得到加强。

表1 水政策及风险意识方面的差异

5 讨论、结论与建议

本文以莱茵河流域为例，研究了促进或束缚在跨境流域开展气候适应性有效风险管理的一些因素，获得了许多成果，下面对此进行了阐述。

(1)科学的不确定度为选择水安全的政治战略提供了机会。纵观历史，水资源管理者确立的设计流量至少应由科学和技术咨询顾问通过统计分析提供信息。所以，决策者对知识的需求与科学家提供的知识似乎是匹配的。但是，统计计算决定设计流量的程度颇有争议，因为在20 世纪，荷兰的设计流量不仅因为新的科学调查或统计方法，而且因为极端天气事件、经济因素或民众反对而变更了多次。极端气候事件不仅加大了公众的注意力，而且还加大了人们的紧迫感，因此增加设计流量可以舒缓公众的担忧。一段时间以后，随着极端气候事件逐渐淡出人们的脑海，便可将设计流量减小，需要采取的措施成本降低。极端气候事件发生后所带来的政治和社会影响使科学家和科学信息在政策制订时受到重视。研究发现各大流域的专家将与气候相关的灾难看成是制定适应性政策最重要的驱动因子。但是反过来，一旦灾难结束，倾向是恢复原状，并非制定长期政策。尽管在极端气候事件发生后采取了应对措施，旨在应付未来极端气候事件的气候适应性战略应当是积极主动的。这似乎更具挑战性，因为对于还没有发生的极端事件，人们更难营造紧迫感。

(2)支撑水资源管理战略的科学知识目前还不足以解决不确定度。即使在水安全领域科学家与决策者之间的交流似乎是相当令人满意的，尤其是在荷兰，但仍存在一些问题。首先，大家感兴趣的是选择长期的气候情景这个问题。尽管最初采用的是“最佳猜测”时间长度适中的情景，甚至将其纳入到法律中，后来采用了一种更“最坏情况”的情景，虽然并非全部采用这种情景。“是相关的决策者还是科学专家做出的决策?”“在这些决策的背后到底存在哪些争论?”这些问题都不是很清楚。同时，模型计算一般不仅使用一种情景，而且只有一个全球气候模型输出，忽略了各个模型输出结果之间的差别。或许在未来几十年里，用情景和气候模型预测的径流差值相对来说不是很大，而且多模型的运行花费太高，不过这在有关荷兰水政策的各个文献和报告中没有进行系统的讨论。

对气候变化的人文因素进行的研究表明，获得的气候变化方面的信息通常在决策者眼中没有多少价值，或者是被误用，导致不希望的结果。在荷兰及德国的国家级及区域性适应性战略中，经常提到不确定度，但是在提到政府如何处理这些不确定度时却含糊其辞。因此，正如设计流量的选择过程一样，决策者策略性地使用不确定度。同时，对决策者而言，常常不能从水资源管理领域的科学输出结果获得有关不确定度以及如何处理不确定度的清楚的信息。知识供需之间的3 种失配情况都与时间尺度和空间尺度有关，并且与提供的信息的范围及形式相关。获得的大多数气候变化信息是长时间尺度和大空间尺度的，但是大多数管理规划或者是适应性战略，从WFD 到国家规划都把其最近的目标设定在2015 年，普遍集中在更小的空间尺度上(如城市、地区与流域)。至于范围和形式，通常提供的信息太复杂，并且不是用与拟解决的政策问题直接相关的术语来表达。决策者最需要简单且与短期区域决策相关的信息。当然，这不容易做到，也不能解决所有与气候变化有关的政策挑战，比如，制定的环境政策易于政治化。有学者探讨了在科学与政策对接方面面临的一些挑战。首先，他们认为，在证据生成过程中，更透明地将知识分成非专业知识和专业知识对证据有效性的主张有利。第二，因受利益驱动，只有在待处理问题的政治气候成熟时知识才能转化为“证据”。也有学者认为，由于政策方向的原因常常会导致技术的不确定性被调换。这些研究发现印证了本文的观点，即知识在科学与政策之间的交换并不是直接的，影响这个过程的因素很多。对于科学家和决策者而言，重要的是要意识到这些影响，并清楚如何选择以及所做的潜在假设。

(3)运用“政策风险评估”法(研究发展规划的气候弹性而不是将适应性方案与预测的影响联系起来)的早期经验表明:这种方法可得到进一步推广运用。由于气候变化是一个全球性的问题，在制定气候适应性战略和措施时用得最多的是“先预测再行动”情景法。该法在处理统计不确定度方面功能强大，并可以从大量已有的影响评估中受益。但是，对未来气候变化进行预测也会产生无法量化的不确定度。过分地关注气候变化情景也会使风险管理无效。例如，在荷兰，如果只选择一种情景和一种模型作为最佳或最差的估计值，就鲁棒性、灵活性以及成本而论，水利部门不可能通过“先预测再行动”法作出最佳决策。该法忽略了行政管理方面的问题。而“政策风险评估”法考虑了地方的利益与当地的实际情况，通过关注系统的弹性为处理无法量化的不确定度提供了可能。对该方法的研究只是最近才开始，例如适应性临界点的概念。该方法取得的初步成果表明，该法可以为决策者评估适应性战略(该战略也可解决非气候性的重要事项)提供一种新的辅助性工具，对适应气候变化的紧迫性可能是另外一种全新的观点。因此，应对“政策风险评估”法进行更多的研究，并开展更广泛的试验。