我国区域公共服务均等化分析:基于重庆与上海义务教育的比较

王春兰 李文靖

（重庆大学公共管理学院，重庆 400044）

义务教育作为基础性的国民教育，是一种纯公共产品，是政府公共服务供给中的重要组成部分，均等发展是其应有之义。义务教育区域差异的存在不仅不利于促进社会的公平，缩小区域间差距，而且从世界各国发展的经验来看，如果一个国家的公共服务提供长期处于非均等的状态，则必将会对本国的经济发展和社会稳定带来严重的负面影响。基于国家相关政策和已有研究，笔者选取了具有代表性的9个教育指标，分别从财力、人力和物力三个方面阐述重庆和上海在义务教育上的相关差异问题。通过比较研究，试图探讨我国区域义务教育非均等发展的重要问题，以期了解重庆和上海义务教育的差异情况，且透过两市义务教育的比较研究得知东西部地区公共服务的非均等状况，从而为政府制定新一轮的经济社会发展计划、促进东西部公共服务均等化和推动重庆、上海义务教育均等发展提供对策参考。

一、两市义务教育三方面的比较分析

（一）在财力方面的比较

1.生均预算内教育事业费比较

教育事业费是指政府用于支持各类教育事业发展的经费支出，主要包括个人和公用两部分，该指标能反映政府对教育的重视程度和财力支持程度。伴随着经济增长和预算内教育经费的增加，两市的生均预算内教育事业费也呈现出逐年增加态势。图1显示，2007—2009年重庆小学从1 758元增加到2 963元，增加了1 205元，增幅为68.54%；上海从11 499元增加到14 793元，增加了3 294元，增幅为28.65%。同期重庆初中从2 143元增加到3 560元，增加了1 417元，增幅为66.12%；上海则从13 123元增加到18 224元，增加了5 101元，增幅为38.87%。虽然重庆方面的增幅均高于上海，但差距并未因此而大幅缩小。2007—2009年上海小学生均预算内事业费分别是重庆的6.54、6.01、4.99倍；而初中的差距分别为6.12、5.52、5.12倍。显然，上海在教育投入上明显高于重庆，重庆数倍差于上海。

资料来源：教育部财务司，国家统计局社会和科学统计司.2008年、2009年、2010年中国教育经费统计年鉴，中国统计出版社。

2.生均预算内公用经费比较

公用经费作为教育事业费的一个重要组成部分，是指保证学校正常运转所需的费用。公用经费的范围包括：公务费、业务费、设备购置费和修缮费等方面，它是考察教育投入的一个重要指标。从图2中得知，2007—2009年重庆小学从495元增加到853元，增加了358元，增幅为72.23%；上海则是从2 845元增加到3 453元，增加了608元，增幅为21.37%。同期重庆初中从697元增加到1 250元，增加了553元，增幅为79.34%。上海则是从3 426元增加到4 495元，增加了1 069元，增幅为31.20%。然而，两市的差距仍不容忽视。2007—2009年，上海小学生均预算内公用经费分别是重庆的5.75、4.45、4.05倍，而初中的差距分别是4.92、3.54、3.60倍。

资料来源：教育部财务司，国家统计局社会和科学统计司.2008年、2009年、2010年中国教育经费统计年鉴，中国统计出版社。

（二）在人力方面的比较

1.专任教师学历比较

义务教育的区域差距在一定程度上就是教育人力方面的差距，突出表现在教师学历上。表1显示，无论是在教师合格率上，还是研究生学历教师比例上，重庆大都低于上海。相反，重庆在高中及以下学历教师比例上却高于上海。如2009年，重庆小学、初中的教师学历合格率分别比上海低0.54和1.47个百分点。研究生学历教师比例分别比上海低0.45、2.15个百分点。而高中及以下学历教师比例却分别比上海高出14.65、1.44个百分点。小学大专及以上学历教师比例，上海为91.9%，重庆为77.2%，比上海低14.7个百分点。初中本科及以上学历教师比例，上海为93.3%。重庆仅69.7%，低于上海23.6个百分点。可见，重庆在教师学历上与上海的差距较大。笔者认为，这与上海经济社会发展水平等有关，即上海中小学校教师工资待遇、福利水平和发展前景等均优越于重庆，因此吸引能到大批优秀教师，特别是一批批高学历教师，凸显了教育领域的一个普遍现象：农村教师向县镇流动，县镇教师向大城市流动，城市教师向城市重点学校流动。因此从某种意义上来说，与上海相比，重庆俨然还是一个“农村”。

表1 2007—2009年重庆、上海普通小学、初中专任教师学历情况对比 单位：%

2.专任教师职称比较

教师职称是反映教师教学水平、科研能力等综合素质的一个重要指标。以表2的2009年数据为例，2009年，重庆小学高级职称、未评职称比例分别比上海低17.28、3.94个百分点，笔者认为重庆小学未评职称教师比例低于上海，但并不代表着重庆小学教师综合素质好于上海，相反，上海小学未评职称教师的综合素质、能力相对来说会高于重庆。因为上海的经济社会环境、培训等都优越于重庆，从而使得上海小学未评职称教师在一定程度上比重庆小学教师优秀。中级职称比例方面，重庆小学比上海高出21.28个百分点。显然，上海小学以高级职称教师为主，重庆则以中级职称教师为主。另外，2009年重庆初中高级、中级职称比例分别比上海低2.39和4.54个百分点。而就未评职称比例而言，重庆初中却比上海高出了3.15个百分点。由此，我们发现，在初中，上海与重庆均以中级职称居多。

表2 2007-2009年重庆、上海普通小学、初中专任教师职称对比 单位：%

3.生师比比较

生师比即指在校学生与专任教师之比。该指标反映的是专任教师数量是否充足，即生师比越高，教师所负担的学生数越多，压力越大，反之亦然。从图3中，不难发现，上海小学生师比自2007—2009年来呈现出逐年增长的状况。从2007年的13.87增长到2009年的15.16。重庆恰恰相反，从2007年的19.90减少到2009年的17.72。但在初中，上海则出现了一定的波动，从2007年的12.80增加到2008年的12.83，但到了2009年该值减小到12.67。重庆初中从2007年的18.29减小到2009年的17.37。尽管这样，重庆小学、初中的生师比与上海相比，差距依旧存在。即2007—2009年，重庆小学生师比分别比上海高出6.03、4.41、2.56。同期重庆初中的生师比分别比上海高出5.49、5.39、4.7。由此可知，重庆在教师资源的配置上仍存在不足，教师教学任务偏重，不利于教育质量的提升。

（三）在物力方面的比较

1.生均危房面积比较

危房不仅是困扰教学质量提升的重大问题，而且也是国家实施中小学校标准化建设重点解决的问题之一。危房面积是反映学校基础设施建设效果和教学条件好坏的一个指标。图4显示，上海小学和初中均不存在危房。相反，重庆小学和初中不仅存在，而且近三年来还有所增加。即重庆小学生均危房面积从2007年的0.03平方米增加到2009年的0.93平方米；重庆初中则是从2007年0.02平方米增加到2009年的0.7平方米。由此看来，对于重庆来说，消除危房面积任重道远。

2.生均机比较

生均机即指平均每名学生拥有的计算机台数。生均机可以反映出学校信息化的程度。生均机越高，信息化程度越高，教学水平相对较高，现代化水平较高，反之亦然。图5显示，两市中小学生均机差距较大。2007—2009年重庆小学生均机分别比上海低 0.11、0.12、0.11台；同期重庆初中分别比上海低0.18、0.21、0.19台。说明了重庆在学校信息化上并不全面，程度较低，三年间几乎没有改善，特别是初中，生均一直是0.04台。

3.生均仪器设备总值比较

仪器设备总值是中小学校硬件设施的重要组成部分，是教学的必备设施。生均仪器设备总值反映出学校基础设施建设的完善程度。从图6中不难发现，2007—2009年上海小学分别是重庆的15.19、3.93、4.00倍；同期上海初中分别是重庆的9.84、11.91、11.50倍。以初中的差距最为明显，平均比值达11倍之多。可见，重庆中小学校在物力方面与上海的差距是如此之大。

资料来源：同表1

资料来源：同表1

资料来源：同表1

资料来源：同表1

4.生均图书比较

生均图书指平均每名学生拥有的图书藏量，是反映学校教学资源丰富与否的指标之一。从图7可知，2007—2009年重庆小学生均图书分别比上海2.64、2.17、2.08倍；同期初中的差值分别是4.13、4.13、4.13倍。显然，重庆小学和初中的生均图书远少于上海，教学资源并不丰富，学生课余生活阅读受限，不利于学生和教师的知识积累和能力提升。

资料来源：同表1

二、结论及启示

（一）结 论

财力、人力和物力三个方面的九个指标从某种角度来说，涵盖了义务教育的硬件和软件的主要内容，是学术界使用较多的旨在衡量义务教育均等状况或公平程度的典型指标。因此能够相对充分地反映和比较重庆、上海两市在义务教育上的相关差异。通过上述的比较研究，笔者得出了以下结论：

1.重庆义务教育整体上远差于上海

上海义务教育取得如此的大的成绩与其起步较早和投入较多有直接联系。如1995年开始的“薄弱学校更新工程”，投入巨资对253所中小学进行了重新规划和建设，从1999年到2001年，上海市又推出了“教育达标工程”，三年投入了76个亿；2002—2005年，上海历时三年的针对初中学校的建设工程大刀阔斧，投资80多亿元。[1]而重庆自2004年才开始大规模地进行“中小学危房改造工程”、“农村寄宿制学校建设工程”等，不仅时间晚于上海，而且投资的力度也不及上海。

2.单纯依靠政府力量支持义务教育发展作用有限

从财力方面的数据，我们得知，2007—2009年来重庆与上海都加大了对义务教育的投入力度，实施了相关的旨在促进义务教育均等发展的工程。如危房改造工程，但并不意味着只要加大政府投入就能明显改善义务教育非均等状况。如 2007—2009年重庆小学、初中的生均图书和生均机，几乎没有变化，而危房面积却有所增加。这在一定程度上说明单纯依靠政府投入，是很难从根本上改变区域义务教育差距问题。

3.义务教育与地区经济呈正比关系

义务教育与经济是相辅相成，相互促进与制约的关系。如果没有经济作保障，义务教育如“纸上谈兵”。相应地，没有教育做基础，经济则缺乏发展动力。据统计，上海人均GDP、地方财政收入分别从2007年的67 244元、2 074.48亿元增加到2009年的78 326元、2 540.30亿元。重庆则从2007年的16 606元、442.70亿元增加到2009年的22 840元、655.17亿元，而生均预算内事业费和公用经费也随之逐年增加。此外，在2009年，上海人均GDP、地方财政收入和预算内教育经费分别是重庆的2.3、3.9、1.6倍。可见，经济增长能带来教育的发展，经济差距同样带来教育的差距，即经济实力是区域义务教育差距产生的根本原因。

（二）启 示

通过上述的比较研究和总结，也给予了我们许多有益的启示：

1.强化政府责任是关键

义务教育作为一种纯公共产品，具有较强的社会效益和正外部性。因此，政府理应免费、均等供给，理应是供给的“第一责任人”，让国民不论其地位、身份、城乡和区域等差异都能平等的享受。因此：第一，要强化中央政府的主体责任。资料显示，在2009年中央和地方财政主要的支出项目中，中央对教育的支出仅为567.62亿元，而地方支出却高达9 869.92亿元，是中央的17.39倍之多。可见作为义务教育最重要责任人的中央并没有真正承担起责任来。第二，要明确各级政府权责。当前，我国出现区域义务教育差距的另一重要原因就在于各级政府权责不明确，分工不一，制度漏洞百出。因此须在法律法规上重新审视各级政府权责，规范政府行为，健全责任机制，完善制度体系。第三，要提升县级政府的管理能力。县级政府作为义务教育的直接管理主体，其管理能力如何将直接影响义务教育的发展，因此必须要不断提升其管理能力，加强教育培训力度，上级政府适度下放权力让县级政府积极探索教育发展的新路子，新方式。[3]

2.转移支付是核心

长期以来，我国义务教育投资主要是以地方政府为主，中央和省级政府承担比重较小，主要是通过财政转移支付来进行补贴。而在转移支付结构中，一般性转移支付资金所占比重偏低，据测算，真正有助于缩小地区间财力差距的转移支付资金在全国不足15%。大量的专项转移支付又需要相应的配套资金予以保证，西部很多地区根本无法提供足够的配套资金，专项转移支付资金的效用也大打折扣。[2]因此必须要规范财政转移支付制度。第一，要科学地进行测量地方政府的教育资金需求和政府的财政能力，这是财政转移支付制度的基础。第二，改变转移支付办法。即由对总的资金缺口进行补贴转变为对各个具体的缺口项目进行补贴，避免出现“拆东墙，补西墙”现象。第三，要逐渐提高一般性转移支付比例，并加强监督力度。在加大转移支付力度的前提下，逐渐提高一般性转移支付的比例，整合专项转移支付，对于贫困地区或民族地区，建议取消要求其资金配套的规定。并完善监管机制，以保证转移支付资金的合法、合理使用，避免被人为挪用、贪污等。

3.调整结构是重点

据统计，2003年全国普通小学、初中、高等学校三级教育生均预算内教育经费拨款比例分别为1︰1.16︰8；2004年为 1︰1.13︰6.3。而有关统计数据表明，1995年世界一般发展中国家普通小学、初中、高校三级教育生均经费比约为1︰1.4︰8，发达国家为1︰0.8︰4.3。相比之下，我国2003年三级教育生均经费比例才基本达到 1995年一般发展中国家平均水平，然而直到2004年我国都仍未能达到1995年发达国家水平。[4]因此要重点调整大、中、小学生均教育教育经费的投入比例，适度减少对非义务教育的经费补贴，逐步形成以义务教育为主的投资结构，不断缩小教育投入的三级差距，逐渐扭转教育中的“马太效应”。与此同时，要鼓励其他力量参与义务教育的发展，如企业投资，捐资助学等都应该得到鼓励，并且为其提供渠道和办法，健全相关的政策法规，让社会力量平等、公平的供给义务教育公共服务。即要在保证政府投资主导的前提下，适度放宽社会力量开办义务教育学校，给予其相关政策优惠，引导其正常有序发展，以补充政府供给的不足，缓解“上学难”问题。

[1]吴亮，刘丹.“均衡发展”的上海突破[J].瞭望，2007（33）.

[2]樊继达.东西部基本公共服务差距收敛：基于实证调查的分析[J].新视野，2010（4）.

[3]符淼.城乡教育统筹背景下教育资源配置研究——以重庆市农村义务教育为例[J].重庆三峡学院学报，2012（3）.

[4]钱秀菊，刑家合.关于优化我国教育投资结构的思考[J].商业时代，2007（27）.