听取陈述和申辩制度研究

李健

一、听取陈述和申辩制度的概念

听取陈述和申辩制度，是来自于西方的现代行政程序中的一种基本制度。其具体含义是指当行政主体作出涉及行政相对人合法权益的具体行政行为时，行政主体应当听取行政相对人的讲述案情和作出对自己有利辩解的制度。

听取陈述和申辩制度的法律有如下特征：

1.程序性。听取陈述和申辩的程序性，是指行政主体在作出具体行政行为时必备的程序，缺少了这一环节，就构成程序违法。根据2002年10月1日实施的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条规定，被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩权利所采用的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。因此，行政主体在行政程序法上的行为是否合法，将直接影响其根据行政实体法作出的行政行为的合法性。

2.强制性。听取陈述和申辩的强制性，是指行政主体必须听取行政相对人的陈述和申辩，否则，具体行政行为无效。而不是指行政机关必须按行政相对人的说法办事，而是对其中能成立的事实和法律根据予以采纳。至于听取陈述和申辩的次数，要看具体行政行为的次数而定。

3.平等性。听取陈述和申辩的平等性，是指在听取陈述和申辩时行政主体和行政相对人的法律地位是平等的。事实上，行政机关的地位是高于相对人的，行政机关执法人员通常有强制力为后盾，正是因为如此，法律要求他们之间的法律地位平等，以避免行政机关执法人员法人的盛气凌人、飞扬跋扈，造成行政相对人的抵触心理。

4.协商性。听取陈述和申辩的协商性，是指行政机关在作出具体行政行为时，通过给相对人讲理的一个机会，进行充分地沟通，从而达到消除分歧，或者至少缩小分歧，甚至达成共识。由于各种情况的原因，行政主体和相对人的信息出现不对称是必然的，理性的沟通实属必要，协商就可能化解分歧，从而最终降低社会的运行成本，维护社会秩序。

5.附属性。听取陈述和申辩制度的附属性，是指听取陈述和申辩是依附于一个独立的行政行为之上。虽然行政主体作出的行政行为已经成立，但是，听取陈述和申辩是行政行为的有效要件。换言之，行政机关做出的行政决定与行政主体听取陈述和申辩行为之间存在着主从关系。

二、听取陈述和申辩制度的内容

许多国家法律对听取陈述和申辩制度都有明文规定，如德国联邦行政程序法第五十八条、瑞士行政程序法第三十条等。我国行政处罚法第三十二条、公务员法第五十七条、行政许可法第三十六条、治安管理处罚法第九十四条和行政强制法第十八条也有相同的规定。听取陈述和申辩制度主要包括以下几个方面：

（一）行政相对人行使陈述和申辩权

行政相对人的陈述权，是指行政相对人对行政机关认定的违法事实予以说明的权利。行政相对人的申辩权，是指行政相对人对行政机关的指控提出对自己有利辩解的权利。行政相对人虽然有故意讲述虚假内容的可能，但是因为他是案件的当事人，由他讲述案件经历，也是最有可能说清事实真相的人，所以，法律给他陈述和申辩权就是为了便于行政机关工作人员查明事实真相，从而为正确处理案件奠定了基础。

1.陈述和申辩的方式。法律对行政相对人的陈述和申辩方式没有明确规定。不过根据《民法通则》有关法律规定，行政相对人除了自己陈述和申辩外，还可以委托代理人陈述和申辩。如果行政相对人选择委托代理人陈述和申辩，代理人拿出授权委托书，就可以按照授权权限进行陈述和申辩。

2.陈述和申辩的形式。行政相对人采取何种形式陈述和申辩，法律通常没有作出明确规定，笔者理解，行政相对人采取书面和口头形式都应当允许。在简易程序中，采取口头形式比较合适；在一般程序中，采取书面形式比较合适。但是，由于受文化程度的限制，在一般程序中也应当允许相对人采取口头形式陈述和申辩。行政人员应当做好笔录，最后由行政相对人审阅无误后签名或盖章。

3.陈述和申辩的内容。行政相对人对案件的陈述是开放的，既可以肯定，也可以否定；既可以部分肯定，也可以部分否定。行政相对人对行政机关的指控同样既可以提出辩解，也可以放弃辩解。委托代理人代理当事人陈述，也可以对事实予以确定或否定，对指控可以提出或放弃辩解，但是委托代理人提出对被代理人不利的意见，行政机关工作人员不应采纳，因为代理人违背了被代理人的代理初衷，被代理人可能会解除代理权，从而使该内容失去合法依据。可以告诉代理人先解除代理权，然后以检举人身份揭发其违法行为。

（二）行政主体听取行政相对人的陈述和申辩

听取行政相对人的陈述和申辩，不但是行政机关的法定义务，也是保护当事人合法权益的需要。行政主体应履行如下义务：

1.履行行政告知的义务。行政告知是行政主体在对行政相对人作出具体行政行为时，应向其告诉行政决定的事实、理由和法律依据，以及陈述和申辩，或者听证、行政复议、诉讼的权利。行政告知是听取陈述和申辩制度的前提。当事人不知道陈述和申辩权非常正常，但是，行政机关工作人员不能因为怕麻烦而不履行告知义务，否则会由于程序违法而导致所作出的行政决定无效。

2.为行政相对人提供陈述和申辩的平台。行政主体应当告诉行政相对人陈述和申辩的时间、地点。但是，行政人员不能指定一次陈述和申辩的时间，因为在作出行政决定前的任何时间，当事人都可以陈述和申辩，所以，如果相对人一次没有陈述和申辩完毕，行政人员还应当再次提供时间和地点，让当事人陈述和申辩。也就是说，不能对当事人陈述和申辩的次数作限制。至于陈述和申辩的地点，可以在案发现场、行政相对人的住所，或者行政机关的办公场所等，以方便当事人陈述和申辩为原则。

3.采纳行政相对人正确的陈述和申辩。让行政相对人陈述和申辩，是为了充分保障其合法权利，也是为了保障行政机关公正、公平、公开地执行法律。因此，行政相对人对行政机关认定事实和证据有充足理由的，行政机关应当进行审查。如果理由成立，就予以采纳，理由不成立的做好解释说明安抚工作。

4.行政主体记录行政相对人的陈述和申辩。如果行政相对人是口头陈述和申辩的，行政机关工作人员应当严肃、认真记录行政相对人的陈述和申辩，并让行政相对人审阅后签名或盖章，之后将陈述和申辩材料整理归档。如果行政相对人提供了书面陈述和申辩意见，行政人员应当将材料归档。行政相对人放弃陈述或者申辩权利的，行政人员必须作好记录，让当事人签字后归档。其意义在于将来发生行政复议或者行政诉讼时，行政机关有证据证明自己履行了告知义务，只是当事人主动放弃了权利，从而避免了行政机关败诉的风险。

三、听取陈述和申辩制度的实现方法

（一）提高行政机关工作人员的沟通能力

所谓沟通是指人与人之间传达思想或交换情报的过程。简言之，是将信息由一人传达给另一人。沟通是一件非常不容易的事情，常常会因为各种因素的干扰对同一个信息产生不同的理解。当然，行政机关工作人员是在主动地位上，因此，行政机关工作人员应当从自身问题着手，争取在提高沟通水平上作出努力。

1.营造民主协商的氛围。虽然行政机关工作人员和行政相对人的法律地位是平等的，但是，行政机关工作人员事实上处于优势的地位，他拥有行政处罚的自由裁量权，他拥有社会关系的资源，在行政机关工作人员和行政相对人的博弈中，行政相对人明显处于弱者地位。但是，我们的政府是人民的政府，是为人民服务的，行政机关工作人员应当从讲政治的高度对待行政相对人。因此，要抱着对人民感恩，对工作敬业，对法律敬畏的心去从事执法活动。在当事人陈述和申辩过程中，行政人员要语气缓和，态度和蔼，面带微笑，倒上茶水，鼓励当事人说出该说的内容。对当事人表达不流畅、使用语言错误时，不要嘲笑，更不要指责。

2.使用通俗易懂的语言。执法人员多为文化水平比较高的人，使用的语言比较规范，甚至语言与时俱进，常常使用网络语言，而相对人处在社会底层的人比较多，使用口语比较多，这就出现语言隔阂，甚至语言鸿沟。如果行政人员使用专业语言与当事人沟通，肯定会给当事人带来很大的心理压力，当事人会感到自己是老土，产生自卑的心理，这就不利于沟通的顺利进行。如果行政人员使用口语，无疑拉近了双方的距离，沟通就容易进行。

3.耐心倾听。会倾听是良好沟通的必备能力，行政相对人最容易出现的一种情况是语言表达啰嗦，这是考验行政人员耐心的机会，如果行政人员不停地打断相对人的讲话，相对人会更加语无伦次，词不达意。所以，行政人员可以用另外一种表达方式询问当事人是不是一个意思，当事人如果看到行政人员在耐心地倾听自己讲述，会有被尊重的感觉，这就为以后的顺利沟通奠定了基础，因为这使的行政相对人容易接纳行政人员的建议，行政决定往往容易得到执行。

（二）完善相关法律制度

1.完善行政告知制度。根据《治安管理处罚法》第九十四条第一款和《行政处罚法》第三十一条的规定，行政主体除了应告知行政相对人依法享有的权利外，还应告知行政相对人作出行政决定的事实、理由及依据。事实分为客观事实和法律事实，客观事实，指的是原本发生的，在意识之外，不依赖人们的主观意识而存在的现实事实。法律事实，是法律规定能够引起法律关系发生、变更、消灭的事实，行政主体告知的事实应该是法律事实。行政行为的理由不是指行政行为的事实依据和法律依据，而是指行政主体之执法人员对于法律依据的解释、演绎、对案件事实的归纳、法律定性以及做出决定时所考虑的在法律上应当考虑的各种因素。即执法人员对于整个案件中所涉及的主要证据、要件事实和法律适用的推理过程。依据是行政主体作出行政决定的法律依据。

2.完善陈述和申辩制度。听取陈述和申辩制度，是建立在行政主体能够公平、公正、公开处理案件的基础上，但是，上述建议行政人员营造民主协商的氛围、耐心倾听当事人讲述，都是道德的说教，执行起来难以监督，因此，完善制度就是立法者考虑的问题。如果执法人员在听取相对人陈述和申辩时态度不好，当事人应当能找到另外一个人陈述和申辩。因此，建议《行政程序法草案》中规定：行政相对人有权陈述和申辩，行政相对人既可以向案件处理人陈述和申辩，也可以向处理案件的行政机关监督部门陈述和申辩。

（作者单位：中原油田井下特殊作业公司）