以“三新”建设为载体 推进城乡一体化发展

邢小福 张荣

近三年来，镇江市以“三新”建设为载体，加快城乡一体化建设，初步形成了“六型”各具特色的现代化示范镇、村，即：小城镇集聚型、整镇新建型、撤村改居型、项目带动型、村庄整治改造型、生态文化遗存保护型，涌现出了丹阳市界牌镇、扬中市新坝镇双新村、京口区象山镇、句容市宝华镇、丹阳市新桥镇群楼村、金桥村、丹徒区上党镇槐荫村等一批先进典型，走出了一条具有镇江特色的“因地制宜、科学规划、分类指导、放大优势、彰显特点”的城乡一体化发展道路。该市在“三新”建设试点推进过程中，主要着力在构建以下“五大体系”上下功夫：

一、以规划为龙头，着力构建城乡一体的规划建设体系

强化区域整体意识，实现城市规划向城乡规划的转变，着眼于完善城乡结构布局，科学安排城乡建设、基本农田、产业集聚、生活居住、生态保护等功能区划分，实现城乡规划全覆盖。目前，镇江市已基本形成1个中心市区、3个辖市城区副中心、15个新市镇和101个新社区的城乡一体化规划格局。特别是在试点启动之初，镇江市委市政府制定出台了《镇江市新市镇规划编制导则》：注重新市镇规划与经济社会发展规划、土地利用总体规划和生态环境保护规划的有机衔接；明确新市镇规划建成区面积在5平方公里以上、人口5万人以上、集聚全域人口50%以上，有合理的生产、生活、生态空间，并具备“三个中心、十个一”的基本功能。首批试点的11个新市镇的规划成果，以电视汇报片和展板的形式在该市市委常委会和全委会上展示，全市上下反响热烈。新增的4个试点镇，新市镇规划修编工作也已全部完成。在此基础上，各试点镇开展新市镇、新园区、新社区的专项规划和控制性详规的编制工作，有条件的镇还结合地域文化及空间构成等要素，对重要地段进行了城市设计。

二、以园区为载体，着力构建城乡一体的产业发展体系

在选择试点单位时，优先选择经济社会发展水平比较高的中心镇；在试点过程中，坚持把发展农村经济放在首位，通过高标准规划建设一批产业集中区和现代农业园区，着力增强试点镇经济产业支撑能力。按照“工业向园区集中”的工作思路，各试点镇依据全市产业发展规划，结合本地实际，大力发展农村二、三产业。在这过程中，该市还特别注重加强乡镇工业集中区的基础设施建设，提高资源综合利用效率和集中区的可持续发展能力。新建工业园区标准化厂房达到726万平方米，新增入园企业847家，彻底改变了过去“村村点火、户户冒烟”的现象，有效实现了企业集中、资源节约和土地集约。按照“土地向适度规模经营集中”的工作思路，各试点镇加快土地流转，通过加强农田水系以及小型桥、闸、涵等配套设施建设，提高农业园区土地生产能力，打造了一批独具特色、有规模、有竞争力的现代农业园区。目前，全市已建成5个省级现代农业产业园区、20个市级园区，建设农业园区核心面积27.54万亩。已基本形成“园区推动、项目带动”等形式多样、各具特色的发展模式。有的试点镇还加快发展乡村旅游业、休闲观光农业，培育、改造和提升一批大型专业市场。

三、以农民增收为核心，着力构建城乡一体的收入增长体系

由于经济社会发展总体水平比较高，许多试点镇的农村劳动力绝大多数已经转移到二、三产业。为确保农民集中居住后生活水平不下降，试点镇通过多渠道、多方位，协调联动、整体推进，着力于提高农民的收入水平，特别是在增加农民的土地流转金、合作社股金、就业薪金、物业租金和各类保障金等“五金”上作了许多努力。一是壮大产业，增加岗位。重点扶持和培植了一批销售超5亿和10亿的工业强村、超50亿和100亿的工业强镇，增强园区吸纳能力，创造更多就业岗位，使农民的大部分收入来自非农产业。二是分类指导，促进就业。加大培训力度，提高农民就业技能，促进农民就地就近就业。加大对特殊人员的就业安置力度，镇江新区平昌新城通过政府购买公益性岗位，安置家庭困难和残疾人员。建立劳务合作社，实现了5060人员灵活就业，季节性安置，有效保证每户家庭至少一人就业。三是创造条件，鼓励创业。积极为农民创业打造平台，提供条件。句容后白镇福源社区通过农民入股的方式组建了管理公司，扬中新坝镇优先把服务社区居民生活的配套设施出租、出让给农民，镇江新区丁岗镇为农民创业建设标准化厂房，丹阳界牌镇积极发展家庭手工作坊。四是多措并举，提高保障。一方面减轻农民集中居住后的生活负担，一方面加强失地离地农民的生活保障。丹阳云阳镇在安置小区边上，专门辟出一块耕地作为集体居住农民的自留菜地，基本满足了农民的蔬菜需求。界牌镇建立失地农民最低生活保障等九道保障，保证农民失地不失利，失房不失居，既有就业又有保障，更能创业。同时，该市还制定了“被征地农民参加社会保险的意见”，把历次被征地农民纳入企业养老保障范围，8万多被征地农民已享受到了新的保险政策。

四、以深化改革为动力，着力构建城乡一体的创新发展体系

为进一步深化改革，镇江市日前制定出台了《关于加快推进新市镇建设的意见》和土地、金融、户籍制度改革等“1+8”政策文件，从政策层面保障试点的顺利推进，促进公共资源和公共服务向农村倾斜。一方面，在土地利用上，通过村庄整理，特别是抓住江苏省国土厅开展“万顷良田”建设试点的契机，积极开展“双置换”试点，推进农村宅基地置换资金和房产、农村土地承包经营权置换股份和农村社会保障或城镇社会保障，加快实现农村土地集约、农民宅基地集聚；积极探索农村土地使用权市场化实现形式，在完善土地承包经营权制度基础上，建立了土地流转服务市场，基本形成了三级土地流转市场体系。目前，新增土地整理复垦面积达2.21万亩，新增土地流转面积达32万亩。另一方面，在资金使用上，市财政每年安排专项引导资金，用于“三新”建设的规划编制、基础设施投入和现代园区建设的奖励补助，各辖市（区）按比例配套到位；积极搭建“三新”建设融资平台，专门组织了“三新”建设项目与金融机构对接活动，已形成政府持续加大投入、农民自主增加投入、社会力量广泛参与的多元化投入机制。近三年来，“三新”建设已累计完成投资533亿元。

五、以提升农民幸福指数为目标，着力构建城乡一体的服务保障体系

在试点过程中，相关职能部门积极引导试点单位率先推进城乡基本公共服务均等化，促进农村和农民共享改革发展成果。实施“城建下乡、生态进城”战略，清淤农村河道、塘坝，水环境明显改观；推进农村区域供水、供气、电网改造、信息化建设，农民生活条件明显改善；深入开展村庄环境整治工程，试点单位按照“六整治六提升”的要求，村庄环境实现了从净化到美化、从局部到整体、从短期突击向长效管理的有效提升。以丹阳界牌镇、镇江新区平昌新城、句容宝华镇等地的农村面貌为标志，镇江农村面貌已发生了脱胎换骨的变化。农民集中居住后，该市又积极探索创新农村社区管理模式，制定新社区管理规定，建立财产管理制度、社区股份合作方式、新社区网格化管理方式，指导新社区根据自身实际，积极发展楼宇经济、物业经济，全面提升新社区服务水平。镇江新区平昌新城创新建立了“中心社区+基层社区”的管理新模式，丹阳界牌新村全面推行网格化管理模式，形成了“万人大社区、千人小网格”的管理格局。广泛开展文明村镇、文明集镇、文明户等精神文明创建活动，提升农民思想文化素质和乡村社会文明程度，鼓励农民积极争当时代新人。

“三新”建设不是以往单纯的小集镇建设，也不是传统意义上的“拆旧房建新房”，更不是简单的农民集中居住，其本质内涵是要实现农民生活方式、农业生产方式、农村经济发展方式“三个转变”，镇江市的新市镇、新园区、新社区建设，是以新市镇建设为龙头，“三新”相互促进、良性互动，从而实现“造农村新城、造城乡新景、造农民之福，优化城乡空间布局、优化农村经济结构、优化农民生活质量”的目的。在镇江市各级各部门的合力推进下，“三新”建设取得了比较显著的成效，城乡一体化水平得到显著提升。一是农民得实惠。农民居住条件明显改善，新建的集中安置区，水、电、气、路等基础设施齐全，商贸、教育、医疗、文化等配套设施完善，搬迁农民享受和城市居民一样的生活环境。农民财产性收入明显增加，以人均不少于40平方米的标准进行安置，很多农户都能获得两套或两套以上安置房，不仅永久性财产收入成倍增加，还可获得稳定的租赁性收入。保障性收入明显增加，农民土地流转金、合作社股金、就业薪金、物业租金和保障金等五金收入普遍增加。2012年，界牌镇农民人均纯收入达27500元，新桥镇农民人均纯收入达26400元，均高于全市水平1万多元。二是资源得节约。“三新”建设使居住集中、用地集约、产业集聚，大大提高了土地等要素资源的利用效率，有效拓展了新的发展空间。通过“三新”建设，全市置换出土地超2万亩，其中镇江新区整合5.6万亩土地，置换出了8542亩建设用地；丹阳市界牌镇置换土地6500亩。三是党委、政府得威信。事实证明，“三新”建设让群众得到了实惠、看到了希望，也赢得了民心，群众对党委、政府更加信赖和支持，干群、党群关系更加和谐。四是科学发展上水平。促进了现代农业发展，全市新增高效农业40万亩，其中设施农业9.7万亩，占耕地比重全省领先；新增农村“三大合作”组织455家、入社农户数9.31万户；农业产业化龙头企业总数达到185家，其中省级以上龙头企业带动农户48.46万户，占全市农户数的54.4%；农业大项目建设势头强劲，全年共实施农业大项目63个，实现年度投资32.9亿元，17个农业重点竞争立项项目推进顺利。推动了特色工作，金山湖景区基本建成，古运河整治顺利推进，城市水利的经验做法得到水利部领导的肯定，成为全国典型；农村河道疏浚在全省率先以县为单位通过整体考核验收；农产品出口、农业农村政策创新、农业科技创新、为农服务体系建设等多项工作受到省及省以上表彰。推进了“三农”转型升级，城乡空间布局得到优化，经济结构得以调整，工业集中区功能更加完善，农业园区带动能力明显增强，全市乡镇工业企业增加值、销售额分别达825亿元和3080亿元，分别增长26.1%、27.3%，全市百亿镇达12个。

（作者单位：中交二航局第三工程有限公司、南京市委农工委统筹城乡发展研究所）