中国政治体制改革的逻辑梳理

陈德玺

“改革”是决定当代中国命运的关键抉择，它给予世人无比丰富的遗产。在本文看来，三十多年前改革开放的伟大创举，最大的历史功绩不在于创造巨额的物质财富，而在于对国人认识的深化和启迪。十八大继承了这一精神气质，成为中国共产党推进改革开放的又一里程碑。它沿着十七大开启的政治体制改革思路清晰地描绘了中国政治体制改革路线图，一个立体式的改革框架体系已经形成。2013年新春伊始，全国“两会”在举世瞩目的期盼中胜利召开，大会选举产生了新一届国家领导集体，对未来一个时期的战略任务作了部署，这一年被媒体形象地称为“改革元年”。既然是元年，很多工作将相继铺开，但面对政策解读的多元版本，嘈杂的声音让人们难以辨识出这一工程的骨架和纹理。为此，本文基于中国政治体制改革的理论研究和实践探索，梳理出“民生”、“民权”、“民言”、“民主”是当前中国政治体制改革的价值支撑，“经济建设”、“民主政治”、“民族文化”、“公民社会”是当前中国政治体制改革的物质载体，“中央”、“地方”、“基层”、“公民”、“社会组织”的是当前中国政治体制改革的绝对主体；从辩证唯物主义和历史唯物主义的角度廓清了“中国模式论”、“顶层设计论”、“改革风险论”、“线性推进论”、“一本万利论”的认识论误区。

必须指出，作这样的逻辑梳理和认识论的辨析主要是基于以下思考：新任国务院总理在召开记者见面会时强调，“喊破嗓子不如甩开膀子”，意在呼吁中国政治体制改革本质上是实践的而非“经院”的。造成今日举步维艰的夹缝式改革样式，并非一时的思维短路和路径缺失，究其根源实乃是自近代以来，我们这个民族的思维方式发生了重大转型，由综合批判型向分析批判型转变，由复杂性思维向线性思维转变，由稳定型思维向激荡型思维转变，由人本主义思维向以个人本位为核心的功利主义思维转变。

一、第一层逻辑：“民主”统领的四类主流政治核心价值观

社会发展观认为，人类社会形态尤其是“经济的社会形态”的演进，其路径不外有二，一种是革命的，另一种是改良或改革的。但无论采取哪一种方式，都必须依赖于当时的客观环境，这里的“客观”并非狭义的物质环境，而是包含了历史主体的思想、心理、情感等各种要素的客观，简言之——革命和改革的情势。然而，光有情势远远不能推动革命和改革，还必须有凝聚力的政治核心价值观（以下统称核心价值观）的支撑，如果不是笔者臆断，从法国大革命“自由、平等、博爱”的呐喊到中国辛亥革命的“民族、民权、民生”的口号（虽然他们最后都以失败告终），有哪一次惊天动地的资产阶级革命不是在这样核心价值观指导下推进的呢？因此可以判断，但凡是开创性的重大历史事件，离开核心价值的引领很难奏效。同样，对于当下备受世人关注的中国政治体制改革，凝结了核心价值观。

由于社会发展的历史阶段性特征，每一时期所体现的核心价值观必然带有深厚的时代印记。回首中国启动政治体制改革至今，在核心价值观的提炼上，大致说来有四个方面，即“民生”、“民权”、“民言”、“民主”。

“民生”，古语常言“民为邦本，本固邦宁”，这里的“民”历史上是指百姓，尽管时代迥异，今天仍然可以借鉴过来，其内涵就转化为“人民群众”。人民群众是中国共产党的执政基础，只有不断夯实这个基础共产党才能更好地执好政、服好务、履好职。而人民群众，作为历史的创造者，正如马克思所言，人们创造历史，他的第一需要是物质的需要，只有解决好衣食住行的问题，才会有政治的、文化的等需求。也就是说人首先需要生存下来，其次才能有生活，然后才会有品质的提升。

“民权”，这里的“民权”并非孙中山先生倡导的“三民”之权，而是在中国共产党领导下，人民群众发挥主体性作用，积极谋求富足殷实生活的权利，这里最能体现“民权”主义的就是随着改革开放的推进，人民群众的主体意识日趋强烈，与此相伴而生的权利意识迅速提高。在建设社会主义市场经济的今天，这一意识更是前所未有。民众有这样的意识，国家层面也不能滞后，相继制定并出台了诸多法律法规，对人民群众的切身利益给予保障，用国际通用的语言表述，就是充分尊重和保障人权。人民群众今天何言“权利”，因为经济发展了，百姓自己创造了财富，也享受到改革的积极成果，他有权利捍卫自身的合法权益。

“民言”，从哲学的角度来看，语言是人们从事物质生产生活实践的必然产物，它反映出人们对客观世界的认知程度，但更多时候是百姓用自己的语言言说自己，用自己的语言提出诉求。作为执政党，作为社会管理者的政府，必须为人民群众畅所欲言开辟渠道，听民声、纳民意、凝共识。在信息化的今天，人言可畏，民言敬畏。百姓所说的即是党和政府想做的，党和政府所说的即是深刻反映和广泛代表民心民情的。因此，顺势而为而不是逆流而动地建立官民沟通机制，是增强执政能力服务民生的关键步骤。

“民主”，是“三民”主义即“民生”、“民权”、“民言”的最高体现，能不能建立健全社会主义民主法制体系关系着下一阶段奋斗目标的实现。“民主”既是广义的也是狭义的，从广义上而言之，经济建设、文化建设、社会建设都需要贯彻民主精神，而政治建设更需要民主精神。在党的十八大报告中，胡锦涛同志指出，“改革开放以来，我们总结发展社会主义民主正反两方面经验，强调人民民主是社会主义的生命”，“不断推进政治体制改革”，“成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路，为实现最广泛的人民民主确立了正确方向。”建立了人民代表大会制度、人民政协制度、基层自治制度。但这还不是最完善的，我们“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。狭义的“民主”即是政治学意义上的民主，很显然，我们既坚持了狭义民主，也在扩大广义民主。

必须强调，政治核心价值观自成体系，不能剥离，只是不同历史阶段某一方面比较突出，就现阶段而言，“民生”、“民权”、“民言”都必须在“民主”的框架设计之中得到最大限度的体现，而在这一价值观主导之下的中国政治体制改革才能取得积极成效。

二、第二层逻辑：“经济”挂帅的四大论域改革版图

从社会结构的角度来考察中国的政治体制改革，必然触及社会生活的方方面面，渗透到经济、文化和社会等领域。也就是说中国政治体制改革不单单是政治问题，而是以政治改革为杠杆，撬动中国社会自建国和改革开放以来不适应社会发展的各种体制机制掣肘。与三十多年前不同，那时的改革主要是已经无路可走不改就是死路一条，今天我们可以不必走三十多年改革走过的一些弯路，比如经济建设超前于各项建设，也不必走前苏联“休克疗法”式的激烈道路，而是要积极稳妥地推动各项改革。

当前，中国经济运行的总体压力仍然很大，软着陆有难度，一项“国标五条”的房地产调控措施都不能在地方贯彻执行，很显然，这已经由经济问题上升为政治问题了。所以，在推进政治体制改革的进程中，不能局限于政治语境而脱离经济语境，千万不能忘记政治上层建筑必须扎根于经济基础。即便中国已经成为世界第二大经济实体，继续加强、加快经济建设的任务没有改变，这已不再是纯粹的经济问题了。

民主政治一定程度上也可叫做“民主法治”，一方面要充分发扬社会主义民主，另一方面要实现依法治国。这里如何发扬社会主义民主仍然存在诸多挑战，最大的挑战不是人民群众的民主意识薄弱，而是我们有排斥民众政治参与的心理，只搞党内民主忽视人民民主，扩张“个人民主”而践踏人民民主。所以中国政治体制改革的任务是双重的，一是要剔除旧制度，二是建立新机制。与此同时，搞政治体制改革也不是玩一枝独秀和搞天马行空，因为只要是人就会犯错误，只要是决策就会有风险，只要是组织也会产生多数人的暴力。因此，改革须遵循一些基本原则和法律规章，即要坚持“党的领导”、“人民当家作主”和“依法治国”，要特别强调法治对于规范政治体制改革的作用，改革不能走到邪路，也不能走到人民的对立面，严守这条高压线，这也是改革的底线。

或许把“民族文化”纳入中国政治体制改革序列会遭受质疑，但是如若转换一个视角，即从文化领导权的视角去理解，这个论题就不仅具有政治体制改革的可能性，而且也具有现实性。文化问题是一种生活方式问题，可以求同存异，但从本质上来说，文化的异质性才是其生存之道。今天，民族文化发展已经为经济全球化或者说西方文化工业借助全球化之力而日益深刻地影响着每一位国民的思维方式、生活方式、行为方式，作为执政党和政府就应当高度重视。发展民族文化是夯实民族精神家园的重大工程，而牢牢把握文化领导权则是引领民族文化和先进文化的有力杠杆。对于党和政府来说，其实质在于加强执政合法性，改革改到深水区，这个问题就会凸显出来。所以，政治体制改革同样不能拒斥民族文化的逻辑。

“公民社会”作为中国政治体制改革逻辑框架中的最后一个物质载体，承载经济、政治、文化改革的冲击力，同时又反作用于三大改革版块。在中国固有观念中，天下一家或家族同构是理所当然的，但是由于生活方式的革命性跃迁，社会结构由传统僵化一体日益分化为有机构成，利益群体也日益“单子”化，因此在国家与公民之间就出现了鸿沟，然而现代社会的可贵之处就在于发明了链接上下和沟通官民的渠道——公民社会。尽管国人对这个概念略显生疏，但并不排斥它给公民个人带来的积极作用。然而问题的关键在于，当前中国社会尤其是政府对这一新事物的漠视，在一定程度上既制约其发展，也把党和政府直接推向矛盾最前端，从而失去一个有效的缓冲区域。所以，中国政治体制改革能否为公民社会的发展留足空间，这衡量着中国社会、党和政府的文明水平。

总之，在中国政治体制改革的版图中，经济论域是主题，政治论域是保障，文化论域是灵魂，公民社会论域是推手，四个方面四位一体，忽略任何一方面中国改革就得重新洗牌，就像今天启动政治体制改革困难重重一样，这也正体现了中国改革开放事业的系统性。

三、第三层逻辑：利益导向的五大主体博弈格局

最近有专家撰文指出，“不同权力主体在权力运行中的相互制衡和约束，实质上是社会中不同利益主体之间的矛盾关系的博弈形式。”其实，政治行为的根本动因乃是阶级利益驱动，作为执政党也必须承认这一点。关照当下，何以政治体制改革举步维艰？症结在哪儿呢？依本文看来，有三方面的因素严重妨碍改革进程。一是体制僵化，主要表现是机制惰性加剧，导致为民服务效率低下；二是能力弱化，主要表现为学习能力不足，导致办事能力下降；三是利益固化，主要体现为以权谋私，导致贪污腐败日趋严重。面对这“三座大山”， 要求改革者克服恐慌心理，采取有效举措，否则坐失良机。

中国古代政治哲学智慧指出，“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效”，说明“中央”不是具体事务的执行者，而是精神的统领者，“中央”只需要给执行者划定范围、指定原则、提出要求即可，怎么办是执行者自己的事情，他可以发挥一切主观能动性和聪明才智，落实“中央”布置的任务。据此而言，“中央”和“地方”（包括各部委及其职能部门，下同）实质上是建立了一种契约关系或者叫做“中央”授权于“地方”。此间已经可以看到，“中央”之所以能够授权是因为它掌握人民赋予的权力，而这份权力不是免费的，是要以“中央”的信誉和信任的外化（语言、行为、物质利益）作为担保的，一旦失信于民必将招致问责，西方国家通常以选举落选作为惩罚方式，东方国家更多的是诉诸暴力对抗或革命。这说到底就是“中央”的利益，而如何捍卫其利益不被剥夺，它需要在公众和具体执行者之间充当中间人的角色，也就是说，需要协商哪些权力必须要保值增值，哪些权力必须要让渡给另一方。这里涉及几种可能性，权力或者再次给予“中央”但已经重新界定，或者被公民收回，或者让渡给“中央”、“地方”和“公民”之外的第四方，或者直接废止。不论采取哪一种方式，其实质均是“中央”对自身利益的“游说”，在此“利己主义”必然扮演重要角色，也即“中央”会力求自身利益的最大化。

“地方”是“中央”精神的执行者，前文已谈及，它的行事权力从形式上来看不直接与公民挂钩，在自上而下政治体制授权负责机制下，迫使“地方政府对上级承担的责任无论在内容上还是强度上都远远大于对当地的民众的责任。”可见，“地方”也是一个重要的利益角色，一方面它要绝对地服从“中央”，但又决不会死心塌地，具体表现就是一面拿着红头文件大搞所谓“民生工程”，实则是一些形象工程、面子工程和拍脑袋工程；一面为自己这一层级争取最大利益，甚至不惜欺上瞒下设“小金库”和权力寻租等；同时，这一层级的既得利益者又试图说服民众支持他们的行为，但其所采取的背离群众路线的行事方式最终却伤害了人民情感，进而引发上访和群体性事件。可见，政治体制改革在做足了“中央”的文章之后，重点就应当在放“地方”上，政治体制改革难就难在各部委及其职能部门和地方上。

基层政府是科层制行政管理系统的最前沿，对社情民意最了解，也是落实“中央”和“地方”精神的最重要力量。在中国，“基层”通常指县处一级、乡镇和街道一层的政府及其部门，它们在中国政治体制改革的版图中占据的话语权并不大，但地理空间却是最大的，同样承担的责任也是最大的。这一层级利益主体就是力求少出事、不出事，其实是怕出大事，因为按照授权要求，上级机关均会对下级机关给予惩戒。正是出于这一利益考虑，时下中国社会的官民冲突，绝大多数均发生在这一层面，而他们的策略就是遮遮掩掩、围追堵截，乃至不惜以权代法、以党代政、以人代党压制底层矛盾，近年来陆续曝光的诸多官民冲突事件均属此列。

“公民”这一主体的诞生有赖于经济建设和对外开放水平的提升，从而激发了人民群众现代意识的萌生，当今学界和政界统称作“公民社会”的概念正是源于“公民”群体的成熟。应该说，在司法实践领域“公民”已经广为采用，但在官方话语体系里面，“公民”与“人民”相叠加。它所折射出的信息是十分丰富的，依照中国共产党的理念，党和政府的属性是“人民性”，为人民服务天经地义，领导人民群众无可厚非，但现在不同了，随着“公民意识”的觉醒，“人民”对自身有了更为全面的认识，特别是权利意识的增强，上访、行政诉讼等维权行为呈现井喷现象。此时的公民发现，原来各级党政部门也在为自己谋利益，而且是拿着纳税人的钱，在跟纳税人争利，更有甚者还试图拿走财富蛋糕最丰厚的那一块，这样公民们当然不答应。所以，所谓的仇官、仇富，其心理根源多在于此。还有另一类主体即社会组织，它们对公民社会的形成具有重要作用，但其规模尚小、形式未定，法律也未能给予充分限定，但可以肯定，未来中国政治领域社会组织发挥建设性的作用会更大。那么何以化解这五种利益主体之间的隔阂呢？本文认为，加快立法实践，以法律的形式明确各级各部门的权力界限，杜绝权力错位和缺位；明确各级各部门的责任承担，杜绝问责走形式；明确各级各部门的利益分享比例，杜绝与民争利。

作以上逻辑的梳理和分析，意在表明，中国政治体制改革是一个系统工程，须理清方向，否则就是失去乐谱的乱弹琴。那么中国政治体制改革的目标是什么？本文认为是，制约权力、精简机构、提升效能、搞活机制、创利于民，最后建成适应中国经济社会发展的良性民主法治的政治运行体制

四、几种认识论误区

“改革”是一个万古而常新的论题。但是在上世纪，直到邓小平同志南巡讲话之前，中国政界、学界、民间，对该问题的理解和认识都是十分模糊的，所以说“改革”是中国的“第二次革命”。当然，绝大多数的时候，人们更愿意在经济论域上谈及这一“革命”性意义，对于与之遥相呼应的政治论域则略显沉寂，或许出于对“十年文革”的恐惧从而导致采取疏远政治的态度，或者出于对西式经典的眷念从而对“内政”不屑一顾，这都无可厚非。尽管如此，随着中国改革环境的优化，特别是在学术上日益拉近与欧美学界的距离，一些比较前沿的理论或视角得以进入国人的视野，这是一件好事，但问题也紧随而至，人们对当下中国政治体制改革越来越没有耐心，政治改革意识呈现“碎片化”的危机，这亟需抢救性疏导。

1.改革态度论

从执政党的角度而言，用最小的代价换来政治局面的长治久安是最划算不过的事情，不但没有失去根本利益，相反是扩大了利益，把利益的根基扎得更深。但是随着改革时间节点的逼近，在操作层面呈现一些情绪，畏惧感与日俱增。试想天底下有免费的午餐吗？改革原本就是先拿自己的饭碗来说事儿，或者叫先丢饭碗再让大众送碗，这须有壮士断腕的壮志豪情和胆识，所谓“大行不拘细节”即是如此。同时，也要批判另一种态度，当前有一种声音指责中国启动政治改革太晚，一味搞经济建设迟滞了政治改革进程，甚至还搬出领导人们的语录以正视听，但却忽略了领导人们说话的语境；有声音还对GDP、基尼系数等进行炮轰，这就很情绪化了。以GDP为例，GDP本身是没有错的，错的是我们强化了追求GDP的思维惯性。试问，不搞经济建设十几亿人的吃饭问题，哪个国家能处理？泰晤士河确实很漂亮，但曾经的雾都没少让英国当局饱受指责。我们的问题是要看到问题，提醒、告诫和警惕，不要在牺牲环境和消耗人力资源为代价的路上走得太远，需要及时转型升级。今天启动改革正当时，过去我们搞经济建设就是为了达到政治改革的物质前提，如今可以放开双手因势利导。

2.中国模式论

对于中国政治体制改革，其实理论界的探讨早就展开了，但是苦于当时还没有这样的需要。有学者试图套用亚洲“四小龙”的崛起的理论模型解释中国经济与政治关系，想当然地认为，中国的经济可以走出一条韦伯命题式的儒家资本主义道路，甚至不惜对此进行实证，可实践再次证明这种理论实验是徒劳的。因此，同样也有学者认为中国政治体制改革可以参考他国从而形成自己的模式。在此我们不去分析这一理论主张，只须表明慎言“模式”，所谓的“模式”说，不是被别人忽悠，就是自己给自己画地为牢。“模式”一般而言是相对稳定的形态，但又由于各方面的原因而凸显致命性问题，最后导致其解体的这样一种组织经济、政治、社会的运行机制，比如“斯大林模式”。因此，如果非得给中国政治体制改革寻找合法性依据，本文认为，中国特色社会主义民主政治体制即可，而不必要弄什么“模式”，“模式”是死的，而政治形势是活的，用模式去套现实无异于本末倒置。

3.顶层设计论

前文已经指出西学东渐后国人大多钟情于欧美式的逻辑分析，擅于把整体事物分割再用显微镜去解剖。政治体制改革既需要显微镜，但更需要快刀斩乱麻。有人提出，要对中国政治体制改革进行通盘设计，且不问其科学性，单是中国如此庞大的科层体制，采用分析式改革思路唯恐陷于小修小补的尴尬局面，不但达不到效果反而容易反弹。因此，主张顶层设计中国政治体制改革需要仔细谋划。本文不反对顶层设计，但却反对事无巨细的顶层设计。当前，中国政治体制改革需要的是找到症结所在，寻求典型部门进行试点试验，积累经验，达到一定火候立即全面铺开，这就是邓小平同志反对的“小脚女人”论，应倡导“大胆子”、“大步子”。

4.改革风险论

改革风险论这种观点还是比较有市场，因为自上而下的政治改革，改革者也会考虑相关举措的后果和影响，做得好万古流芳，做不好万世骂名，戈尔巴乔夫就是一个鲜活的例子。就此而言，今天中国的政治体制改革是一个烫手的山芋，谁接茬其实都是费力不讨好的，要得罪人，要失去利益，甚至乌纱不保也并非不可能，“慎言慎行”边走边看不行就转，说到底还是怕啊。那么究竟该怀持怎样的风险观呢？本文认为，只要有行动就会有风险，只要有风险胜败的概率都可能发生，问题的关键在于改革者敢不敢于承担这样的风险。对于人民群众而言，他们期盼政治体制改革的呼声很高、信心很大，而改革者如果能把握住群众，这样改革即便遭遇体制阻力，但人民群众却是支持的，这样的风险也是有意义的。

5.“一本万利”论

有一种观点认为，今天的中国改革可以毕其功于一役，什么意思呢？就是说中国的问题可以借助此次政治改革的力量予以根本性解决。如果以这样的思路来推动改革那恐怕会令人大跌眼镜。中国的问题，说是经济问题，实则是政治问题，说是政治问题实则是社会问题，这叫辩证法。因此解决中国问题不可能单凭一个政治体制改革就能彻底解决，仅仅是说，当前改革的主要任务是政治领域，这叫“重点论”。但同时经济领域的改革也不能松动，社会主义市场经济的体制机制还需要不断完善，这叫“两点论”。此外，社会管理领域也要改，如此等等。所以说，政治体制改革其实是发挥示范作用，从而也推动其他领域的改革，这叫“系统改革论”。

中国的政治体制改革已经到了最为关键的时刻，任何的踌躇都会痛失机遇，任何不近国情党情的冒进同样会陷入泥潭，而唯有加大攻坚力度，加大研究宣传，努力凝聚共识，在党的领导下，在法律的限度内，实现中国政治建设新跨越，对人类政治文明作出新贡献。

（作者单位：浙江省中共临安市委党校）