战后日本区域经济政策的演变分析

张 洁 中国海洋大学经济学院

区域经济政策衍生于区域经济理论。另外，一个国家或地区经济开始腾飞，城市化进入高潮和空间不平衡发展较快的时期是区域经济政策发挥最大作用的时期。

日本作为一个经济强国，它的经济开始加速发展始于二战后，所以选择二战以后的日本（战后直至90年代初）作为研究对象。

一、战后日本经济概述

1.战后日本经济发展概况

二战结束到90年代初期，日本大致经历了恢复期，高增长期和中增长期，具体如下:

经济恢复期（1945—1955年）。战争毁灭了日本42%的国民财富，经济混乱，物价飞涨，大量失业，通货膨胀。借助占领军的巨大影响力，日本政府提出了“增加生产以平息通货膨胀，稳定国民生活”的政策，进行了经济和社会的民主化改革。1949年基本稳定了通货膨胀，经济开始恢复，1953年接近战前水平。

高速增长期（1955—1973年）。18年间国民生产总值（GDP）增加了12.5倍，人均国民收入增长10倍多，年均增长9.8%。1966年追超英国，1967年追超法国，1968年追超西德，在资本主义国家中仅次于美国，成为亚洲新巨人，引起全球经济界的注目，被称为“世界经济奇迹”。

中速增长期（1974—1991年）。受两次石油危机的打击，日本经济进入中速增长期。靠贸易立国的日本经济被迫加快产业结构的重组和调整，重化工结构转向知识密集型产品结构。这期间GDP年均增长4.3%，比高速增长期下降一半。

2.战后日本区域发展的五次全国性综合开发规划

通过战后10年的经济复兴期，日本的国民经济已经恢复到了战前的水平，并提出了“国民所得翻一番”的口号。在此基础上，日本进入了经济高速增长的时期。但是，随之而来的是产业及人口向大城市的集中和由此导致的地区间收入差距显得越来越大。在这样的时代背景下，1962年10月5日由内阁议会决定，以1970年作为目标，将1960年至1970年作为规划完成期，开始实施最初的“全国综合开发规划”。这也标志着全国性的区域规划与开发正式开始。

而作为日本区域开发中最具权威性的规划——“全国综合开发规划”，在战后50多年间编制了5次。它们分别反映了当时的时代背景，从每次规划的内容就可以看出当时区域开发的思路。由于第五次规划时期超出了本文的研究范围，本文只涉及前四次的综合开发规划。

二、战后日本的主要区域经济政策与理论依据

战后日本的区域经济政策主要是区域开发规划政策，依据四次国土综合开发的实施时间，可以大致分为以下四阶段:

1.第一次全国综合规划开发规划（1962-1970年）

这个阶段实施的区域政策及相关理论基础主要有:

（1）外来型经济开发政策与增长极理论

为了缩小地区差距，首先实施的经济政策是于1962年10月出台的《全国综合开发计划》。这是一个以建设新兴产业城市为中心的“据点式”也即“增长极式”的开发政策。其构想是通过对“据点”城市进行公共投资和产业基础设施建设，招揽和诱导原料生产加工业型企业投资设厂，以带动农业及其他相关产业的发展，促进雇用的扩大及劳动者收入和地方税收的增加，进而提高居民的福利水平。这一政策的主要特征是把地区的产业发展和福利水平的提高寄于外来资本的投资之上。

该政策的理论依据在于增长极理论，它指的是社会经济客体在特定城市的集聚而使经济的高效发展，同时在这种集聚基础上又进一步向外围地区扩散，带动这些地区的发展。它是一种“自上而下”的区域发展政策，并且单纯依靠外力（外来资本以及本地自然资源禀赋等）。

（2）区域产业布局政策与主导部门序列变化理论

1960年，政府制定了旨在以重化工业的发展带动国民经济全面起飞的《国民收入倍增计划》，提出了建设太平洋工业地带的设想，并在1962年制定的《全国综合开发计划》中明确指出:“工业的正确配置必须逐步向投资效果高的地区集中。”为了吸收重化工业企业在太平洋沿海工业地带内投资设厂，日本政府采取了对这些地区的公共设施优先投资的政策，不惜巨资在这些地区大兴土木、填海造地，建设高速公路和新干线以及大批世界一流的大型港湾和码头，形成了四通八达的交通运输网和交通联络网络，并采取了一系列减免税政策。日本政府为实现集中开发，将行政投资的重点放在“三湾一海”地区。据1968-1972年4个年份的统计，在这些地区行政投资的比重一般占投资总额的65-70%，其中集中在东京等8个都府县，约占全国行政投资总额的40-46%。

该政策主要根据罗斯托的主导部门序列变化理论进行设计，具体指的是一个地区的主导部门随着该地区经济的不断发展而处于演变当中。一般的，主导部门从基础性的初级产品部门到加工部门再到资本技术密集型产品等第二产业部门，进而发展成服务业等第三产业为主导部门的产业结构。因此，政府大力投资于公路、新干线等交通通信基础设施的建设有助于加快主导部门的演进速度，从而改善区域产业结构，使其优化。以此促进区域经济发展和腾飞。

（3）落后区域发展的财政援助政策与中心外围理论

为促进落后地区的开发，日本政府在财政、税收、地方债发行、地方开发基金、开发许可以及公共设施建设等方面，都采取了一些优惠政策措施。日本政府考虑到落后地区基础设施建设的需要，其公共设施建设的特别补助率都比较高，如北海道河川整治、国道及港口建设由中央特别补助达80%以上，冲绳河川、河堤、治山、海岸、港口及机场等建设的国库特别补助率高达90%以上。落后地区开发基本上都有较为充足的经费支持，如为了加快北海道的经济开发，日本政府对北海道开发实施了长期的资金倾斜政策，1951年开发费用仅70亿日元（国家补贴部分）。到1998年开发费已达9871亿日元，保持了年均10%左右的增长速度，目前北海道每年所使用的开发补贴费占日本全国国土开发费的10%。

该理论认为，外围（落后地区）相对于中心（发达地区），处于依附地位而缺乏经济自主，从而出现了空间二元结构，并随时间推移而不断强化。不过，政府的作用和区际人口的迁移将影响要素的流向，并且随着市场的扩大、交通条件的改善和城市化的加快，中心与外围的界限会逐步消失，即最终区域经济的持续增长，将推动空间经济逐渐向一体化方向发展。从总体上看，日本对落后地区的开发虽有一定的滞后性，不可避免地遇到某些难以解决的问题，但也取得了明显的成效，形成了一套比较完整的政策体系，特别是北海道和冲绳地区开发中的一些成功做法，为日本政府促进落后地区发展积累了有益的经验。

2.第二次全国综合规划开发规划（1969-1985年）

该阶段的主要区域政策有:

（1）区域振兴和开发政策与平衡发展理论

根据地区振兴与开发的有关法律规定，日本的地区振兴与开发活动有相当一部分可以享受高比率的国库补助。地区振兴整备公司每年用于上述事业的预算相当庞大，且总额不断上升，1978年为1015.6亿日元，1985年为1241.4亿日元，1993年为1760.8亿日元。其中用于地方城市开发的占首位，其次依次为核心工业集中配置地段的建设、高技术城区、促进产业业务设施再布局、产业高技术化设施等项目。

该政策制定的理论依据是平衡发展理论，该理论的出发点是为了促进产业协调发展和缩小地区发展差距，认为一个国家或地区需要同时在各产业、各地区进行投资，既促进各产业、各部门协调发展，改善供给状况，又在各产业、各地区之间形成相互支持性投资的格局，不断扩大需求。因此，平衡发展理论强调产业间和地区间的关联互补性，主张在各产业、各地区之间均衡部署生产力，实现产业和区域经济的协调发展。与此相应，日本的地区振兴与开发计划体系包括部分，即全国性计划、大都市圈计划、地方圈计划、产业振兴计划和特别地区振兴计划。

（2）“技术立国”的区域产业布局政策与不平衡增长理论

1980年以来，日本更进一步推行“技术立国”政策，积极开拓新能源技术、工业机器人、生物工程等新产业领域，使生产知识密集型的高科技产品成为日本经济的主要支柱。

该政策以赫希曼的不平衡增长理论为出发点，该理论认为经济进步并不同时出现在每一处，经济进步的巨大推动力将使经济增长围绕最初的出发点集中，增长极的出现必然意味着增长在区域间的不平等是经济增长不可避免的伴生物，是经济发展的前提条件。同时日本许多经济学家在吸收上述理论的基础上，主张为迅速实现经济增长和工业现代化，应当选择确立战略性主导产业部门，大力扶植其发展，通过其“前向联系”和“后向联系”效应，推动产业结构高度化，以带动经济发展。这也是此政策产生的另一原因。

3.第三次全国综合规划开发规划（1977-1986年）

该阶段主要区域政策及理论基础有:

落后区域的开发规划政策与平衡发展理论

1972年5月15日，美国将琉球群岛的行政权交与日本，日本随即设立冲绳开发厅并制定了《冲绳振兴开发特别措施法》，以拟定冲绳振兴与开发计划。到目前为止，冲绳共实施了三期振兴开发计划，每期10年。其中第二期振兴开发计划（1982-1991年），大体上延续了前期计划开发的方向，主要目标是缩小冲绳与日本本土的收入差距。

同样地，该政策也立足于平衡发展理论，它是指为了促进产业协调发展和缩小地区发展差距，一个国家或地区需要同时在各产业、各地区进行投资，既促进各产业、各部门协调发展，改善供给状况，又在各产业、各地区之间形成相互支持性投资的格局，不断扩大需求。最终目标是实现区域间的收入平衡与均衡发展。

4.第四次全国综合规划开发规划（1987-2000年）

此阶段主要区域政策及相应地理论依据主要有:

（1）区域重点开发政策与区域平衡发展理论

推出了一种以民间力量为主导的新的区域开发政策。1987年出台的《综合保养地域整备法》便是这种开发政策的典型。其规定采取以促进民间企业的开发能力为重点的措施，对娱乐休闲设施及疗养地进行开发。由此，众多企业的投资战略转向了用以满足国民休闲消费的第三产业，在许多拥有良好自然条件的偏远地区，掀起了以吸引企业前来投资娱乐休闲产业的新一轮外来型开发热潮。

该政策同样以均衡发展理论为指导，它不仅强调部门或产业间的平衡发展、同步发展，而且强调区域间或区域内部的平衡（同步）发展，即空间的均衡化。认为随着生产要素的区际流动，各区域的经济发展水平将趋于收敛（平衡），因此主张在区域内均衡布局生产力，空间上均衡投资，各产业均衡发展，齐头并进，最终实现区域经济的均衡发展。因此，结合本阶段的日本具体情况，政府提出了对娱乐休闲设施及疗养地等第三产业的开发计划，有助于第一、二、三业的齐头并进，实现平衡发展。

（2）基于财政转移支付的区域发展支持政策与网络开发理论

日本通过实行财政转移支付制度，取得了显著的效果。1989年高收入的东京地区财政能力指数是低收入的四国地区财政能力指数的6.1倍；实行财政转移支付制度后，前者只相当于后者的1.5倍，两者的差距大大缩小。另一方面，还通过实施财政投融资的措施，充分发挥政府投资性贷款的作用，以达到缩小地区发展差距、促进地区经济均衡发展的目的。日本地方政府的资金主要是直接借自财政投资性贷款的资金，也有通过公营金融公库这一金融机构间接融资的资金。

该政策以网络开发理论为基础，它是点轴开发理论的延伸，强调加强增长极与整个区域之间生产要素交流的广度和密度，促进地区经济一体化，特别是城乡一体化；同时，通过网络的外延，加强与区外其他区域经济网络的联系，在更大的空间范围内，将更多的生产要素进行合理配置和优化组合，促进更大区域内经济的发展。该理论宜在经济较发达地区应用。由于该理论注重于推进城乡一体化，因此它的应用，更有利于逐步缩小城乡差别，促进城乡经济协调发展。由此形成了缩小地区差异的政策雏形。地区经济发展不平衡作为一个客观的经济与社会现象，具有普遍性。

三、简要分析与评价

日本在战后几十年的发展过程中，结合经济社会发展的实际，通过制定明确的区域经济政策目标，辅之以有效的政策措施手段，并在法律法规、有关规划的规范和指导一下，使区域经济政策在促进日本经济发展、保持地区均衡发展及加快落后地区开发等方面发挥了重要的作用。

1.政府高度重视，根据经济发展阶段适时调整区域经济政策

日本区域经济政策能取得良好的效果，与政府的高度重视密不可分。日本在制定与组织实施区域经济政策的过程中，成立了国土厅等专门机构，负责对政策做出权威解释，根据有关措施分配经济和社会资源，协调与其它政策的关系。保持区域经济政策执行的连续性、稳定性和针对性。

2.规划协调指导，发挥对地方和企业的指导作用

日本的区域经济政策在其实施的几十年中，不仅在不同的阶段都有明确的目标，而且制定了详尽的、全国性的发展规划以保证目标的实现。不仅是各级地方编制中长期计划的重要依据和指南，而且是国民了解政府关于区域发展政策或施政方略的一条重要途径，有利于引导地方和企业的投资方向，避免盲目建设。

3.法律制度保障，实现区域经济政策的法律化

日本的区域经济政策在实施过程中，不仅在不同阶段都制定了详细的发展规划来保证目标的实现，而且充分运用立法手段以确保区域经济政策的连续性。自1950年颁布《国土综合开发法》以来，有关区域发展的法律法规己经形成体系。

4.财政金融支持，强化财政金融工具对落后地区的援助

日本中央政府财政占总财政收入的70%，其中大部分拨付给地方政府，在非均衡发展时期，主要是拨给重点开发地区，在均衡发展时期则主要拨给落后地区。对落后地区的支持明显体现在财政补贴上。

5.基础设施推动，大力建设和完善交通系统基础设施建设

大力建设和完善交通系统是日本政府缩小地区差异的重要措施。道路建设是开发落后地区的前提条件，日本中央和地方的财政支出很大部分是用于交通系统的建设。近年来，日本的调整公路不断向偏远的落后地区延伸，加强了这些地区和东京等大城市的经济联系，为推动这些地区的经济发展发挥了巨大的作用。

6.区域经济政策与相应区域经济学理论的结合

具体指，日本在每个时期都有相应的区域经济政策，用以促进落后区域的经济腾飞和较先进区域的经济稳定发展。而制定政策必然以关联的基础理论作支持。

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