公益诉讼：一半是火焰一半是海水

文/郭少青 武汉大学环境法研究所

新闻综述

公益诉讼：一半是火焰一半是海水

文/郭少青 武汉大学环境法研究所

环境公益诉讼是指与案件并无直接利害关系的个人、单位或其他组织对有环境违法行为的国家机关、单位、组织或个人所提起的诉讼。近几年来，环境公益诉讼因其在避免地方保护主义，监督政府行为，抗争企业的环境违法行为，促进公众参与中所彰显出的积极作用而备受关注。特别是2012年通过的《民事诉讼法修正案》更是我国公益诉讼制度建立史上的一次重大突破。虽然学界正积极探索符合中国国情的环境公益诉讼理论，地方的环境公益诉讼司法实践逐步开展，各地的环保法庭也如雨后春笋般建立起来，但是其发展现状并非如人所愿，颇有“雷声大，雨点小”的意味。究其原因，既有环境公益诉讼制度设计理念上的粗陋和狭隘，也有具体规范技术上的缺陷，更有相关司法配套制度的缺失。我们需要对当今环境公益诉讼热的现状进行一些冷思考。

现状：制度和形式的探索

随着环境问题的日益严峻和公民环境意识的不断提高，环境案件的数量不断攀升。据不完全统计，目前我国的环境污染纠纷每年以30%的速度递增。地方对环境公益诉讼制度也在进行积极的探索。

近十年来，在杭州、天津、广州等地，先后发生过多起环境公益诉讼案件（见表1）。通过简要分析我们可以知道，我国的环境公益诉讼的司法实践既包括了环境民事公益诉讼，也包括了环境行政公益诉讼。诉讼原告既有个人、环保组织，也有检察院、政府，还有相关的环境执法部门，而受理案件的部门大部分是环保法庭。

实际上，地方不仅开始开展环境公益诉讼的司法实践，在制度规定上也在进行相应的探索。如江苏省2008年颁布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》对检察院提起环境民事公益诉讼的程序进行了规定；颁布的《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》，就环境民事公益诉讼中，环保行政机关向检察机关提供证据的程序进行了规定。云南省分别于2008年、2009年和2010年颁布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》等文件，分别就环境公益诉讼的原告资格确定问题和诉讼程序规则进行了规定。贵州于2010年颁布的《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》也明确规定了环境公益诉讼的原告资格和程序规则。

环境公益诉讼制度的建立同时也需要形式上的保障，很多学者不断呼吁建立环保法庭也意图如此。有效的环保法庭，不仅能缓解环境公益诉讼立案难的问题，还能因其专业化特征使得公民的环境权利得到及时救济。自以贵阳、昆明和无锡三地为代表的新型环保法庭建立后，全国的环保法庭蓬勃发展起来。据不完全统计，目前我国共设立了近百个环保法庭，分别以环保审判庭、环保巡回法庭、独立建制的环保法庭和环保合议庭四种模式存在。

推进：短期内突围困难重重

如果仅从表面上看我国环境公益诉讼制度的发展现状，将是一片喜乐祥和欣欣向荣的景象。但实际上，环境公益诉讼制度的推进却步履维艰。以环保法庭的建立为例，这些环保法庭对推进环境公益诉讼制度的发展起到了一定的积极作用，但大部分的环保法庭却面临着“门可罗雀”的尴尬局面。据公开资料显示，云南省昆明市中院环保审判庭于2008年底成立，但成立两年仅受理了一起公益诉讼案件。实际上，很多环保法庭都面临着类似的局面。

环境公益诉讼案件少，有诸多原因，如环境案件的因果关系难以确定、损害大小难于确定等。但立案难的根本原因还在于环境公益诉讼的原告资格难于确定。虽然2012年的《民事诉讼法修正案》第9条直接规定了环境公益诉讼的受案范围和提起环境公益诉讼的原告资格，但由于对“社会公共利益”界定的不清晰，条文的可操作性不强等问题，并没有推动环境公益诉讼的实质性进展。

实际上，要推进环境公益诉讼，必须要有相关的司法配套措施，比如加大环境执法力度、确定合格的环境评估鉴定机构、运用具有环境案件专业素养的审判团队等。如果只为了追求政绩或跟风而在形式上推动环境公益诉讼，不断建立形同虚设的环保法庭，不仅不能推动环境公益诉讼制度的发展，还会导致司法资源的浪费。面对复杂的国情，这些问题都不可能在短期内得到有效的解决。

新思考：一场“公益法运动”

环境公益诉讼，由于其本着“以人为本”的理念，将“公共利益”纳入了利益衡量的视野，不仅舒缓了“公地的悲剧”，为民众争取到了环境利益，还可以在公众参与的过程中推动公民意识的提升。

在当下的中国，要让环境公益诉讼取得实质上的胜利并不是件易事，我们并不奢求环境公益诉讼一蹴而就。实际上，笔者认为，当下的环境公益诉讼发展更类似于一场“公益法运动”，其宣示性意义不可小觑。在推动这场制度变革的同时，公民的环境意识正在不断提升，司法体制的改革、环境管理体制的改革和地方保护主义桎梏的破除都成为了一种可能，而公民社会的建立也会在这场运动下变得不那么遥不可期。

［本课题获“中央高校基本科研业务费专项资金”（2012106010208）资助］

编辑：郑宾 393758162@qq.com

我国环境公益诉讼典型案件汇总表