经济社会发展的金推手——人地挂钩政策浅析与探讨

□洛阳市国土资源局党组书记、局长 丁新务

人地挂钩是国务院中原经济区发展规划指导意见给予我省的一项特殊政策，是城乡建设用地增减挂钩的细化和提升，是破解用地“两难”为“双赢”的灵丹妙药，是助推经济社会发展的有力推手。十八届三中全会提出加快农村土地制度改革，对土地综合整治和人地挂钩提出了新要求，为发挥集体土地最大效益和维护农民权益拓展了新的空间。理解好、运用好人地挂钩政策，对促进经济社会可持续发展、城乡一体化建设都将产生积极的作用。

一、人地挂钩的含义

所谓人地挂钩就是指在一个集体经济组织或若干个集体经济组织范围内，通过土地综合整治这一平台，把土地用途的变更、产业结构的调整、使用方向的流转、土地资产的变现、城镇化率的提高和集体经济组织范围内的群众就业安置生产生活紧密结合起来，推进城乡之间、地区之间土地和资金等要素流转和配置，有效破解“四化”协调发展用地难题。

二、人地挂钩的核心

人地挂钩的核心是权益的交换、利益的分配。把土地这一要素科学规划、综合治理、区分功能、合理配置，通过空间位置的置换，实现价值效益的体现，达到权、责、利关系的调整，实现人与地的真正挂钩。分析起来，要做到六个方面的挂钩：

一是与城镇化建设相挂钩。在城乡结合部，条件具备的可通过土地综合整治这一平台，将整治后的建设用地，除新农村建设所需用地外，节余的建设用地指标流转到城镇用于城镇化、工业化的建设。同时尊重村民的意见，或迁移户口到城市，或就地转变身份为市民，享受市民的同等待遇。

二是与城乡一体化相挂钩。实现城乡一体化是社会发展的必然要求。城市向农村延伸，农村向城市靠拢，指的是功能上的接近，而非空间上的靠拢。土地综合整治则是实现这一目标的途径，建设用地指标交易收益则是实现这一目标的基础。在条件成熟的区域，通过土地综合整治，建设具有城市功能的新型农村，让农民实现就地就业、就地城镇化，可提升农民生活幸福指数，让其充分享受到土地综合整治的成果。

三是与转移就业相挂钩。非城非镇近郊的综合整治项目，节余的土地指标流转到哪里，要充分尊重农民的意愿，户口随之迁移到哪里，安置就业在哪里，确保农民的权益不受侵害。

四是与就地安置相挂钩。通俗来讲，就是地走人留。土地指标变现后，要留给当地集体经济组织，用于农村土地复垦、结构的调整、产业的转移、新农村基础设施建设和农民住房建设等，为农民就地就业和长远生计提供保障。

五是与产业化相挂钩。紧紧依靠区域的产业优势，参与企业经营、入股企业分红，有条件的还可以借助企业兴办自己的产业，实行专业化生产。

六是与规模化经营相挂钩。以高产丰产田为主体，发展高效农业，加快农用地流转，采取“公司+农户”的方式，实行集中连片、规模经营、高效经营，因为规模出效能，规模出效益，规模是出路，规模是方向。

三、人地挂钩遵循的原则

人地挂钩是一项涉及土地管理、户籍改革、就业安置、社会保障等领域的社会化工程，牵涉到方方面面，体现了中华民族传统文化和现代文明的有机结合，应当慎之又慎、循序渐进地开展工作。一般来讲应遵循四个原则：一是准确选址的原则。选址定位要因地制宜，优先选择在城乡结合部、产业集聚区、独立工矿区、物产丰富区、交通便利区和旅游景点区等条件成熟的地方实施。二是科学规划的原则。要与土地利用总体规划、县（市）、乡（镇）、村体系规划及农、林、路、矿专项规划精确对接、统一协调、资源共享、优势集约、财力集中，做到规划一批、实施一批、建成一批。三是分期实施的原则。根据当地实情，列出优、中、后实施计划，以点带面，逐步展开。对条件优越、宣传到位、村民热情高、矛盾少的地方先期进行；外在条件一般、内在因素不具备的，可以放一放、缓一缓，不以数量论政绩，要以实效看成败。四是统筹安置的原则。综合整治成功与否，重在谋划，重在统筹，重在权益，重在持续。因此，一定要做到“四个一”，即确定一个目标、编制一个规划、制定一套政策、组建一个班子。在利益分配上要充分尊重农民意见，转移至城镇的，按照当地的政策妥善安置；就地就业的，按照一区一村的政策落实到位，不能有偏见，不能有遗漏。

四、人地挂钩的目标

人地挂钩既是一项政策，更是一种方法和途径。通过开展人地挂钩活动，解决“钱从哪里来、地往哪里转、人往哪里走”等一系列问题，推进以工促农、以城带乡、工农互惠，以期实现以农业现代化为基础、以工业现代化为主导、以城乡一体化为引领的三化协调发展的总体目标。

五、洛阳市实施人地挂钩的实践与体会

洛阳地貌形态以山地、丘陵为主，平原川地只占土地总面积的13.8%。全市村庄类型不一，既有城中村、城郊村，又有布局分散的丘陵村；既有地处深山的贫困村，又有得天独厚的旅游村。根据这一特殊的地理地貌，借力区位优势、资源优势、产业优势，我市在193 个自然村面积64.94 万亩的范围内，实施了33 个土地综合整治试点项目，其中拆旧复垦5.6 万亩，建新区1.62 万亩，节约建设用地3.98万亩，节地率达71%。此项工作的开展，不仅促进了美好新农村建设，而且为全市经济社会发展提供了用地支撑。

一是以城乡结合部为依托，实施撤村并城。近年来，偃师城关镇窑头村依靠城乡结合部这一区位优势，通过资源整合、撤村并镇、节约集约，建立了窑头村鞋业集聚区的5 层35 栋标准厂房，400 多家鞋业企业入驻，节约土地488 亩。通过土地流转、资源变现，这里建起了高楼大厦，村民变成了市民，农民变成了工人，不仅解决了农民进城的问题，而且还解决了就地就业的问题。伊滨区围绕城市五组团建设大局，合并33 个行政村，建设10 个安置小区，集中安置居民近10 万人，引入了电子信息、工业制造、物业物流、生态旅游等产业，初步建立了一个城乡一体化的示范区。

二是以矿区村庄为依托，实施村庄整合。新安县五头镇紧密结合山高林密、矿产丰富、村民急于脱贫的实际，利用土地综合整治这一平台，发挥区位、资源优势，将4个村合并建成1 个村，盘活用地指标400 余亩。目前，该地正在紧锣密鼓的施工中。我们坚信，在不久的将来，一个美丽的乡村将耸立在这片山高、沟深之缘的古老大地上，缔结出综合整治、利国利民的灿烂硕果。

三是以库区移民为依托，实施整村搬迁。嵩县饭坡乡饭坡村依陆浑水库东岸分散而居，点多线长，占地面积大，通过拆旧建新，整村搬迁，不仅使村民极大地改善了居住条件，而且拓宽了就业渠道，增加了就业岗位；不仅增加了耕地49.21 亩，节约用地指标200 多亩，而且培育发展了养殖业，村民的生活如芝麻开花节节高。

四是以支柱产业为依托，实施拆旧建新。汝阳县实施旧村搬迁，以西泰山旅游为目标，建起了西泰山旅游度假村，改变了以往以耕种为主的劳作方式，兴办了旅游服务产业，不仅村民不再外出打工，还引来了务工人员。杜康村以杜康酒业公司为依托，建起了杜康风情园，公司有了建设用地，农民有了就业岗位，村庄变成了社区，村委增加了实体，农民转换成了工人，使土地得到高效利用，农民得到丰厚收益。

五是以搬迁扶贫为依托，实施异地新建。宜阳县将住在锦屏山里面的零散住户集中搬迁出来，通过腾退老宅，整治复耕，提供了流转的土地指标，盘活了土地资源，集中了各方政策资金，建设了牌窑新村和灵山新村，有效实现了搬迁脱贫。

综上所述，人地挂钩政策符合我国基本国情，顺应了社会发展的方向，满足了各方群体利益的需求。实践证明，实施人地挂钩可以有力地坚守耕地红线，确保国家粮食安全；可以破解用地困难，为工业用地提供平台，助推经济快速发展；可以转移安置，促进城镇化建设，提高人口城镇化率；可以实现农民就地安置，就地就业，助推农业现代化、农村城市化，缩小城乡差别、工农差别；可以节约集约利用土地，发挥土地的最大效益，实现土地最大价值。因此说，人地挂钩这一政策，是促进经济社会快速、高效、可持续发展的总开关、金推手。