河北省可持续城镇化发展战略研究

朱苏加，李卫东，杜丽娟

（1.河北省科学院 地理科学研究所，河北 石家庄 050011；2.河北经贸大学 信息技术学院，河北 石家庄 050061；3.河北省科学院，河北 石家庄 050081）

可持续化发展是“既满足当代人的需要，又不对后代人的需求与发展构成危害的发展”。可持续化的城镇化过程可以理解为通过调整农村与城镇人口比重，可以在较长的时期内保证人口、资源与环境相协调，优化工业、农业、科学技术、文化艺术与第三产业的相互关系，平抑社会矛盾，使人民的生活更加美好的过程。

河北省处于环京津经济圈和环渤海经济圈中，城镇体系由省会、11个地级市、22县级市与962个建制镇四个级别组成，经济发展的排名远超过城镇化率在全国的位次，2010年城镇化率为45%，到2015年全省城镇化率将达到51.5%，城镇人口由2010年的3150万人增加到3800万人，人口的流转将在资源、环境、经济、民生等方面引发哪些新的问题，怎样预防与解决不利的问题，并在城镇化的可持续性上搞出特色，具有非常重要的学术价值与现实意义。

1 我省城镇化建设中不利于可持续发展的问题分析

1.1 人口数量过快增长

人口数量与资源、环境的矛盾是全世界面临的共同问题，更是我国面临的主要矛盾。现代生活的广阔空间与丰富内容使人均对地球的索取越来越多，越来越深，随着人口的爆炸式增长，对粮食、住房、经济的贪婪需求已经使土地、森林、河流、水源、矿产甚至空气不堪重负。从表1可以看到，仅50年河北人口就翻了一倍，年均增加75万，控制人口增长是可持续化发展的基础。

表1 河北省六次人口普查的数据（数据来源：河北经济年鉴2012）

城镇化是控制人口增长的有效方法之一。不论哪个国家，城镇人口的增长率都比农村人口增长率低。西方发达国家城镇化率很高，很多国家不用实行人口控制政策，就能保持人口稳定甚至出现负增长。我国虽然实行计划生育政策，但农村人口出生率是城市的5倍，终生只要一个孩子的家庭非常少见。而且农村平均结婚年龄要比大城市小7、8岁，城市中繁衍三代人的时间，在农村可以繁衍4代。显然通过城镇化，不断扩大城镇人口比例，对人口增长有较强的抑制作用，从而减少人口对自然资源与环境的压力。

1.2 农业生产严重萎缩

河北是我国最适宜于耕种的地区之一，粮食的产量与供应能力具有重要的战略地位，但在城市化过程中，缺乏耕地保护意识，任由城市任意扩张的现象非常不利于持续发展。

图1 1962到2004年河北耕地数量变化

城镇化本质上是一个缩小人均占用土地面积，用空间与科技支撑大量人口的方法，但实际的发展却存在着耕地的过度浪费现象。城镇要发展，几乎同时向四方扩张，通过成百上千亩的征地，不仅创造了政绩，还创造了数量惊人的土地财政，这也成了多数领导心中的城镇化模式。通过图1（数据来源：河北经济年鉴2011）可以看出耕地面积的迅速缩水。目前全省人均耕地不足694m2，面积只相当于世界平均水平的1/4，人均粮食不到400kg，所谓农业大省、农业大国的说法只是对总量的描述，人均粮食只够勉强糊口。从全国人口与耕地情况来看，吃饭都成问题，目前中国粮食自给率不到90%，2012年全国进口粮食超过8000万吨，这样大的缺口很容易影响社会的稳定与国家的核心利益，保护农业发展与粮食安全已经是国家发展中的核心问题。

由图2可以看出，50年已经损失了1百多万公顷的耕地，现有耕地质量连年下降，农业用水日趋紧张，50%的土地面临干旱，每年还要增加几十万人口，长此以往，粮食危机必将到来，以农产品为原料的工业面临全面危机，纺织业所受的冲击就是最明显的例子。更可怕的是全国有近一半省份粮食难以自给，并且这种态势在快速发展，2011年开始，我国粮食三大谷物已全面开始大量进口，对外依存度逐渐增高，粮食问题已经十分突出。城镇的盲目扩大不仅影响了农业生产与粮食安全，还造就了约5000万失地农民，在2020年其数量将达到1亿，没有土地，没有工作，没有养老保障的三无农民已经形成了一股强大的社会力量，他们的实际问题关系到社会的稳定与持续发展。

在城镇化中需要抓住机遇，利用土地集约化的机会，努力整理、释放耕地，保护农业的健康发展，保证粮食的自给自足。也要充分利用区位优势，面对京津发展高端农业，创造更好的效益。

1.3 生存环境日益恶化

自然环境是人类赖以生存的基本要素，由于人口扩张，平原地区森林已经破坏殆尽，缺乏自然生态保护机制，加上已经形成的高耗能、高污染的经济发展模式，生存环境日益恶化不符合可持续发展的原则。

空气污染居全国之首。我省经济以工业为主，原料以不可再生的矿产为主，工业总产值超过地区生产总值的50%，经济发展与能源消耗高度相关，如图2所示（数据来源：河北经济年鉴－2012），能源90%来自不可再生的煤炭，我省主要煤矿储量已经告警。高能耗自然带来了高污染，环保部2013年4月10日公布的全国空气污染前十名城市有半数隶属河北。

图2 河北省能源消耗与地区生产总值的关系

水污染情况令人担忧。国土部历时六年完成了对华北平原的地下水污染情况的调查。结果显示，整个华北平原浅层地下水几乎已无Ⅰ类水质。可以直接饮用的Ⅰ－Ⅲ类地下水仅占22.2%。需要专门处理才能利用的Ⅴ类地下水占56.55%以上，有的地区甚至只有毒水，不能饮用，综合质量整体较差，农村污染也非常严重。改革开放以后，农村经济发展迅速，代价也十分惨痛。农民受到教育、资金与科技水平的限制，发展经济主要靠一些污染重，技术低的工业，没有相应的三废处理设施，加上环保意识与法律观念的淡薄，农村环境已经遭到很大的破坏，大多数农村已经失去了绿水青山的自然环境，各地农村恶性疾病都呈高发趋势，多地甚至出现了癌症村。造成巨大环境损失的农村工业产品却经常存在卫生、质量等问题，甚至变成制假、造假的窝点。

由于人地矛盾非常突出，我省几十年来通过毁林、垦草等方式不断扩大耕地，严重破坏了自然生态。1980年以来，河北省地表径流仅相当于50年代的30%左右，加上水库截流，造成多数河流断流，地下水位严重下降，甚至形成了很多漏斗。据测算我省每年缺水量约为46亿m3，50%以上的土地受到干旱威胁，甚至造成土地沙化，与此同时，植被缺乏的山区又形成严重的水土流失［7］。

通过城镇化可以建立三废处理设施，可以大大提高污染物的处理水平，提高污染处理水平与水资源重复利用的集成度，可以节约企业成本，同时也提升了监管与监测水平。还可以提升小企业的技术、设备与人才水平，从而提高工业产出率，降低环境污染。

1.4 城市规模小，产业链不完整

河北没有形成发达的大、中、小城镇体系，城市规模偏小，产业群规模与特色不足，城镇功能不完善，对经济的拉动能力较弱。产业链太短，缺乏高科技、高附加值的高端部分，难以形成可持续发展的核心动力。

大城市是人才、科技、贸易高度聚集的政治、经济中心，是带动地区经济发展的龙头，河北地级以上城市用2%的土地支撑了20%的人口，创造了将近40%的生产总值，可见其重要作用。但相对其它省份，河北城市规模还有很大的差距，全省达到百万人口的城市仅有4个，超过300万人口的仅有唐山市，而相邻的山东省仅300万以上人口的城市就有14个，2012年山东省的GDP几乎是河北的两倍，可见大城市在经济发展中的核心作用。发展特大城市，提高其在经济与科技方面的拉动作用，仍然是河北城市发展的重要方向。

发展大城市可以进一步提高资源的集约度。河北省小城镇人均占用土地资源149.2m2，而农村人口的人均占用面积明显还要高出很多，200万人口以上的特大城市人均占有土地仅52.21m2［8］，不到前者的1/2，大力发展城镇化，显然可以节约土地，利于农业的发展。

产业链的长度与完整度不仅反映了工业与科技发展水平，还可以反映出人才、就业、经济结构的发展水平，最终也决定了经济效益和原料的利用水平。河北的重工业与基础工业在全国占有重要的位置，钢铁、装备制造、石油化工三大支柱产业为代表的重工业增长速度高于工业平均增长水平2.7%，形成了高能耗、高污染、低利润的工业模式。产业链不完整，不能形成从原材料到高附加值产品的转化链条，名优品牌与高、精、尖产品所带来的高额利润较少。以钢铁为例，2012年河北的钢铁产量约占全国的26%，产能利用率为67%，但主要以粗钢为主。宝钢以粗钢为原料，加工高端产品，一家企业的利润是河北钢铁集团的三倍。

还有河北的农业、机械、纺织、医药等行业都需要进一步延伸自己的产业链，不断向高端开发，提高行业内的位次，充分利用原料的价值，提高科技的增值能力。

1.5 产业结构不合理

按照一般的经济发展规律，一个地区人均GDP达到800美元时，第三产业所占的比重通常要达到50%左右。而河北的人均GDP在1999年就达到了800美元，2000年超过了1000美元，但是第三产业在经济总量中的比例在30%～35%之间已经从1988年至今保持了30多年，一直徘徊不前。这种产业结构不利于持续化发展。

工业的进步往往以减少人工劳动为标志，不可能长期、大量地提供大量的劳动岗位。而第三产业与具有特色的文化艺术行业是劳动密集型的产业，不仅污染小，还能为城镇化提供大量的、稳定的就业机会，并能创造大量财富，需要大力加强，以拉动城镇化的发展。

2 河北省城镇化发展的可持续化战略

河北的人均资源数量有限，城镇化的发展应以集约化、可持续化发展为主线，尽量发挥每一种资源的最大效益，在保护好自然环境的前提下，实现经济效益与社会效益共同发展。

2.1 强化大中城市，打造经济航母

从经济发展与人口支撑能力而言，大中型城市是效益最高的，人均占用土地面积仅有几十平米，大力发展大城市，对于减少人地矛盾与缩小城乡差距而言具有重要意义。相对农村地区，大、中城市的最明显优势有：人才集中；经济发达；政治地位高；科技水平与创新能力高；企业集中；交通发达；经济的聚集效应与拉动效应明显。河北虽然处于环京、津的有利位置，但是城市规模与地区经济的发展都相对滞后，我省应该充分利用区位优势，打造现代化的高端城市群，发挥经济航母的作用。发展大城市需要解决以下问题：

1）治理城市病

世界大中城市在发展中普遍出现了一些问题，主要表现为：交通拥堵，环境恶化，资源短缺，贫民增加，心理失调等现象，这就是人们常说的“城市病”，极大地制约了城市规模的发展。治疗城市病主要从三点入手：

首先要进行前瞻规划，让城市更高效。政府要建立一个有实权的城市设计规划部门，进行有前瞻性与科学性的城市设计，负责所有相关部门的协调并有权处理实际问题。比如交通问题的规划解决：计算城市道路系统的汽车容量，由车管部门进行控制，及早限制汽车数量；综合规划道路系统，不仅考虑交通系统，还要综合管理通信、燃气、供水、排水单位的管线预埋与铺设，限制路面开挖行为；对城市布局、公共交通、污染物处理等民生问题也要统筹规划。规划中要严格执行耕地保护政策，不摊大饼，充分利用每一寸土地。

其次是健全法制与监督体系，取消以罚代法，让城市更有序。尽量取消弹性条文，不能以罚代管，更要禁止以罚款为目的养鱼执法。对于涉及公共安全的污染和食品安全问题，坚决依照标准，不能交费了事，在所有问题上树立严格标准杜绝以罚代法现象的发生。政府要提高公信力，就要在立法与执法方面提高透明度，取得公众的广泛支持，让权利运行在阳光下，让城市运行更加有秩序。

第三就是要加强城市的经济实力与社会保障能力，提高经济聚集度，大力发展工业、第三产业与文化艺术业。发展高科技来提高产业链的立体度与长度，以吸收更多的劳动者，为其提供更好的发展空间，创造公平的生存环境，解决市民的后顾之忧，消除潜在社会问题，建立良好的社会生态环境。严格控制城市扩张并保障失地农民的利益。

2）选准发展方向，建立长链经济

大中城市有较多的高校与研究所，智力资源集中，经济保障有力，有能力发展以高、精、尖产品为特征的规模工业。以初级原材料或低端产品为原料，进行再加工，用高技术大大增加产品的利用价值与经济附加值。

大中城市还要立足本地情况，根据自己的资源与技术优势准确定位发展方向与经济的增长点，吸引与引导投资方向，建立相关企业群，重点发展“长链经济”，把某个方向做大、做强，从而带动一个经济链条的发展，形成全国乃至世界的中心。比如辛集市的皮革与安平的丝网，有了规模与知名度，发展的机遇也就有了。在城市规划中，既要依赖“市场调节”，又要依赖“政府干预”，两者共同作用，实现城市定位与经济发展方向的一致，规划与建设的一致，重大项目与规划设计的一致。

2.2 发展特色小镇，推动地方经济

要改变城镇化千城一面的做法，鼓励小城镇利用较好的自然环境、人文历史或交通线路建立具有特色的经济模式，把特色打造成不可复制的稀缺资源。特色小城镇主要有以下几种情况：

商贸型小城镇：在公路与铁路沿线的农村，由于交通方便，慢慢变成货物集散地，逐渐形成集市，慢慢发展成一个区域的商贸中心，也就形成了小镇甚至小城市。河北省交通发达，国道与省道纵横交错，很多小城镇都有条件取得更大的发展。

工艺型小镇：具有特色的产业与传统工艺往往会带动经济的调整发展，如全国著名的景德镇、茅台镇，河北曲阳、新乐正莫的石雕。没有历史上传统的特色甚至可以学习、创造，比如河北新乐的正莫镇从曲阳引入石雕只有十多年的历史，已经培养了几百名石雕工匠和销售人员，产品已经遍布全国，并销往世界各地，对当地经济腾飞产生了直接的拉动，并且可以持续发展。

历史名镇：有些城镇已经存在了很长时间，是传统意义上的古镇，如山东的曲阜，山西的平遥。但更多的镇没有这么大的名气，政府应该在保护历史文物的基础上挖掘古镇的文化价值，并以文化为核心打造相应的建筑布局，并用适当的手段宣传传统文化，挖掘旅游价值。

经济城镇：有些村庄没有著名的历史故事，也没有文化传说，但是经济却越来越发达，逐步完成了城镇化。发展工业一定要结合环境保护与资源保护，古人都可以做到“不焚林而猎，不涸泽而渔”，当代人也要做到对自然资源的保护性开发，尽量保护自然资源。

旅游小镇：依靠当地的自然风光或历史文化打造旅游小镇是目前比较流行的做法，如乌镇周庄的江南水乡，平遥的古代建筑，丽江的民族特色等都十分突出。河北的旅游资源也相当多，如石家庄附近的灵寿与平山两县就有大量青山绿水的自然环境。要开发旅游资源，一定先要做好环境保护，开展多种经营，不能只把眼睛盯在门票上，要在开发的同时保护公众的旅游热情，一旦过度开发，就会落得鸡飞蛋打的悲惨下场。

形成新的城镇，主要依靠市场经济的作用与政府的引导作用，两者缺一不可，经济发展与环境保护都要兼顾，切不可急功近利，追求短期的政绩，引入错误的发展模式，造成毁了自然环境也损害了人民健康的结果。

2.3 发展文化产业，增加人文魅力

河北的文化资源丰厚，地理位置优越。据2009年全国第三次文物普查显示，河北共有不可移动文物33000多处，其中，世界文化遗产3项，全国重点文物保护单位168处，居全国第三位；省级以上文物保护单位930处，居全国第二位，市、县级文物保护单位3780处。河北还有20个中国民间艺术之乡，47个剧种，和最著名的西柏坡红色文化资源以及吴桥杂技、沧州武术、“衡水三绝”等特色浓郁的民俗文化资源。

这些不仅是旅游资源，更是河北创意文化发展的源泉。河北的文化创意产业已经初具规模，2004年－2009年河北文化产业年均增速达到31.7%，比同期GDP年均增速高出21.6个百分点，对经济增长贡献率达到3.3%。2010年河北省文化产业突破500亿元，呈现出百花齐放的良好态势。

近年，我省文化旅游业有了长足的进步，要严格管理旅游区三乱现象，保护游客利益与旅游热情，弘扬河北的文化精神。还要大力发展文化创意产业，力争创造出一批全国、甚至世界知名的艺术作品，实现文化传播与经济腾飞的双赢。

2.4 完善户籍制度，实现平稳转化

据国家统计局2009年的调查报告，在城市中打工的农民工达到14533万人，其中80后的“新生代”农民工为8487万。与上一代相比，他们文化素质较高，多数不懂农业甚至从没有干过农活，而是专门从事二、三产业，他们的城市化可以说是不可逆的过程。但由于户籍管理等因素，在很多方面，他们还处于城市边缘，有学者把这种城市化称作“半城市化”、“浅城市化”。

针对这些问题，政府应探索与改进户口制度，对放弃农村生活的农民取消准入门槛，放宽落户政策，在技术资格认证、就业、社保等多个方面进行调整，使其逐步转变为真正的市民，从制度上和规划上整体考虑农民工群体的住房问题，纳入城市住房保障目标，并解决其子女的入学问题，加强农民工的权益保护，保障工伤事故和患职业病的农民工能够得到医治和赔偿，并加强对农民工的心理疏导。同时探索逐步回收入城农民在农村所占用资源的方法，保证在一个较长的周期内实现由农民向市民的彻底转换，保证留守农民利益的不断增加，最终实现消除城乡差别的目标。

3 结论

河北的经济发展快于城镇化发展，所以短期内一定会有一个快速城镇化的过程，但是不能简单追求城镇化率这个数字，而是要以民生为重，走可持续发展的城镇化道路。

以城镇化为契机，规划、打造河北的高端城市群与工业集团，发挥经济龙头作用。控制人口增长速度，制止污染保护自然环境，保护农业生产规模。让城镇化创造出更多的就业机会，更快的经济发展速度与更优化的产业结构，让进城的农民真正转变为市民，也要同时发展有特色的小城镇，让城镇化后的人民生活更文明、更富裕、更幸福。缩小城乡收入差距，让留在农村的农民工作更轻松，环境更美好，从而保障城市居民的粮食需要与储备安全。只有让所有人民生活的更美好、更富裕，才是可持续的城镇化道路，才是国家大力发展城镇化的初衷。

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［8］中国现代化战略研究课题组.中国科学院中国现代化研究中心.中国现代化报告—2004—地区现代化之路.北京大学出版社，2004.