我国基金会发展存在问题与对策研究

朱昱萌

从1981年我国首家基金会——中国儿童少年基金会成立开始，我国的基金会发展道路已经走过了三十余年的发展历程。从1988年的《基金会管理办法》（现已废止）的出台，到2004年《基金会管理条例》的实施，基金会的管理方式也在不断进行着创新改革，基金会自身的发展也经历了蓬勃、缓慢、整顿以及鼓励等不同的阶段。截至目前，基金会这类慈善组织的法律地位已经基本明确，发展的路径更加清晰，组织的发展目标也更加精准，我国的基金会发展进入了黄金时代。

一、我国基金会发展现状

（一）基金会数量再创新高

根据2010年民政事业发展统计报，截止到2010年底我国的基金会有2143家，这是继2009年底1843家之后首次突破2000家。这几年我国的基金会数量呈现出了较快的增长趋势。

（二）非公募基金会迅速崛起

表1 全国基金会数量趋势（单位：个）

2004年《基金会管理条例》的出台，为企业、个人成立基金会开辟了通道，并且在基金会的发展过程中对非公募基金会的要求较公募基金会放松，致使非公募基金会迅速成长，在2010年的年检中，全国公募基金会的总数为1078家，非公募基金会的总数为1065家，公募基金会略多于非公募基金会，但是，非公募基金会的增长趋势明显比公募基金会显著。

（三）基金会总资产增长迅速

从表2可以看出，基金会总资产的增长速度也十分迅速，平均每年资产总数增长近30亿元，尤其是2010年比2009年增加了约44亿元。截止到2010年底，134家基金会已经有近200亿元的总资产。

二、当前我国基金会发展面临的主要问题

最近一段时间，媒体对公益组织的一些负面新闻持续关注和曝光，引发了社会公众对整个公益慈善事业公益性的质疑和批评，社会组织特别是作为公益慈善事业之一的基金会陷入了空前的信任危机。涉及的主要问题有以下几点。

表2 基金会历年资产总计情况（单位：万元）

（一）基金会的“趋官化”

目前，在我国占大多数的是带官办色彩的基金会，它们与政府的关系十分密切。在体制管理上，在90年代多是沿袭或者照搬政府体制建立的，他们是政府行政职能的延伸，具有不同程度的官方特征。例如，中国青少年发展基金会是团中央办的；中国儿童少年基金会是全国妇联办的；中华慈善总会是民政部办的。在人员配备上，不少地方的民政部门官员直接就任基金会的会长，且这种政府官员兼任基金会组织“一把手”的现象普遍存在。主管部门无视基金会的自主性，将其视同“下属”的二级机构，把它也作为安置人员的场所。

（二）基金会准入与管理法规的局限

我国慈善组织在准入与管理法规存在的局限性已严重抑制了慈善组织的发展。尽管我国政府在积极构建有关民间组织登记管理的较为完整的法律制度框架，但是，现行法规中的许多规定还是在很大程度上不利于其成长。比如，在准入制度上，1998年10月，国务院发布了《民间非企业单位登记管理暂行条例》，规定了对社团、民办非企业单位实行登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体制和分级等级管理体制。登记管理部门对基金会等组织的成立实行的是带有控制和限制意味的审批制而不是核准制，这在相当长的时期内都成为制约我国慈善组织发展的因素。在管理制度上，由于按照组织活动的范围和级别实行分级的登记和分级的管理，也就是说，非营利组织的登记注册和管理以及日常管理的职能是由登记管理部门和业务主管单位同时负责，而且在同一行政区间里已有的业务范围或者相似的社会团体是不允许的，所以基金会的数量很难发展起来，也抑制了竞争。

（三）基金会运作资金缺乏

据统计，目前世界上有2000万个慈善组织，其中仅有5%有充足的资金来源。基金会运作的资金缺乏主要体现在两个方面。首先，筹资能力不足。我国的基金会把募捐主要集中在企业身上，而忽视了个人和其他慈善组织的捐赠，这就造成了募捐范围狭窄，筹款效果不好。其次，基金会保持增值能力不强。我国基金会一直以来以银行储蓄、股票、债券、银行存款与债券的组合等方式管理资金，但效果不良，状况堪忧，普遍存在着基金萎缩现象。银行储蓄虽然利息太低，但是和股票这类高风险的投资方式比起来，还是最安全稳妥的，所以很多基金会把钱存入银行“吃老本”，根本难以应付不断增加的工作经费。基金会的基金难以保值增值，会导致基金管理不善，工作经费严重不足，基金实力不足难以吸引优秀人才，因此基金会的保值增值问题必须加以解决。

（四）基金会的组织管理建设不规范

我国基金会的管理状况不容乐观，下面两个方面可以集中体现这个情况。首先是基金会的基金管理缺乏透明度，缺乏财务管理能力和行之有效的监督审计制度，结果导致组织内部管理的混乱，公信度不高。在我国，很多公众并不知道慈善组织的资金运营情况，很多基金会也没有相应的年度账目和财务报告公布于众。其次是组织内部管理成本过高。慈善组织作为一个中介机构，将捐赠人的钱用于被捐赠人身上，其日常管理经费来源于政府资助、会员会费、善款及利息、自创自收等。

（五）基金会的公信力弱

在很大程度上，基金会的公信力较弱，不能充分发挥中介机构作用。中国现在有公信力和影响力的基金会实际上都是借助于政府的公信力，正如消费者协会一样，在大多数老百姓的眼里都是把它看成了我们政府的一个行政部门，因此当代中国实际上很少或者说根本没有具有第三方民间公信力的慈善组织。同时，我国目前的基金会缺乏监督也是导致当前公信力差的一个主要原因。目前，大多数地方的民政部门没有专门的民间组织管理机构或机构人数非常有限，登记管理部门就很少有能力来管理民间组织。同时社会上也没有一个独立的专门机构或组织对基金会等进行监督，媒体对此的监管也非常有限，公众同时也缺乏反应慈善问题的渠道。

三、完善基金会发展的对策和建议

针对以上这些问题和原因分析，基金会组织要摆脱目前的局面，应该从改善政府和基金会组织的关系、完善社会监督机制及提高公益基金会内部的管理水平等方面入手，具体包含以下几方面。

（一）改善政府与基金会组织间的关系

要改善政府与基金会组织间的关系，需要重新定位政府在基金会等慈善事业中的角色，改变其在慈善事业中的行政主导角色，可以从弱化基金会组织的行政管理人员的身份入手，明确基金会组织的法人地位以及基金会在公共产品中的提供者角色。同时改变政府与基金会组织的行政管理，改革严格的行政审批制度，取消现有的对基金会组织从注册登记到运作管理等各个方面进行程序性和实质性的行政管理，给予放权的同时，也要加大对基金会违法行为的惩罚力度，使基金会真正成为代表第三方利益的团体。

（二）完善基金会组织的相关法律制度

基金会等慈善组织的运行必须有法律制度对其性质、活动、管理等提供有力的保证。要制定专门以慈善机构为主题的慈善法，明确慈善机构的法人地位、机构的性质、使命及其管理、运行规则，促使基金会等慈善事业可以获得独立的发展。取消慈善机构必须有主管单位的规定，法律应当明确基金会等慈善机构的独立法人地位，让其自由发展。要有明确完善的、统一的慈善财税制度，对于捐款的无论是企业还是个人都给予相应的优惠政策。同时强化处罚机制，重点防止企业、个人或者社会团体借慈善之名行避税之实，基金会等慈善机构的自律与参加慈善活动者的自律，需要有严格的违法违纪处罚机制。

（三）改变基金会的运作方式

要明确基金会运作方式，直接操作型基金会向资助型基金会转变是必然趋势。现在，中国大型公募基金会已经出现了从运作型向资助型转变的大趋势，如，中华少年儿童慈善救助基金——西部儿童救助基金于2011年在北京成立，“七彩童年”西部公益行也同时启动。中华儿慈会斥资2000万元，推出“童缘”项目，通过资助民间公益组织（NGO）以及群众团体对社会上无人监管和抚养的孤儿、流浪儿童、辍学儿童、问题少年和其他有特殊困难的少年儿童进行生存救助、医疗救助、心理救助、技能救助和成长救助。这不仅是出于中国慈善事业发展的必然要求，同时也是公募基金会自身建设的需要。

（四）建立基金会组织工作人员队伍

基金会的发展离不开人力资源，需要众多的工作人员和志愿者的参与。首先，基金会应设计一套以工作绩效为基础的工资、奖金和福利制度。在一定程度上，基金会的有酬员工的工资不应太低，起码不能低于政府和企业的平均工资水平，这样才不会造成人才流失。其次，很多地方基金会组织的工作人员无法纳入公务员的社会保障体系，也无法纳入企业的社会保障体系，这导致其被排除在国家社会保障体系之外。基金会等慈善组织在招募优秀人才和留住优秀人才方面，政府应发挥重要角色作用，解决组织工作人员的社会福利与社会保障等问题。再次，大力推进慈善工作人员的培训工作，培训现有的基金会组织工作者，不断丰富他们的慈善工作知识，提高慈善技能，树立慈善意识，提升道德修养。

（五）培养社会的慈善观念

基金会等事业要持续健康良性发展，不仅需要政府的支持和法律的保证，社会的支持也很重要，要注意培养一个有活力的慈善土壤，抚育基金会等慈善组织的成长。在推动基金会组织发展时，应该通过各种宣传和教育途径，转变社会公众的思想观念，使广大公众了解基金会在间接救助特定人群的重要性和必要性。大力倡导个人和企业的慈善捐赠行为，充分利用广播、电视、网络等媒体对慈善活动进行舆论宣传，有计划性地组织一些具有社会影响力的慈善活动以吸引公众参与到慈善事业中，促进基金会的发展。

四、结语

改革开放三十年来，随着经济的持续较快发展，中国如基金会之类的慈善组织正在强烈地感受到各方面的变化。作为社会保障体系中的一部分，慈善事业中的一部分实体组织如基金会必然承担起了经济发展与社会发展之前的桥梁作用。目前，我国的基金会的发展还处在初级阶段，但这也说明了基金会的发展潜力是巨大的。基金会组织如何在市场经济中生存，在保持效率和能力的同时又保持自身的慈善性质，有生命力地发展下去，需要我们更多的努力。

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