用“阳光”化解地方债风险

□ 本刊记者 陈沙沙

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用“阳光”化解地方债风险

地方隐性借债严重不规范，不符合公共财政的基本要求，透明度低，无法加入有效的制度约束和公共监督，这是最大的问题和风险。

□ 本刊记者 陈沙沙

多年来，出于地方建设与发展的需求，各地政府纷纷绕过《预算法》规定，大行隐性举债之道，“潜规则强制替代明规则”的局面累积了巨大的债务规模。

如今，在全国财政收入增速趋缓、“新型城镇化”建设开启的拐点，地方债因偿债能力不足、举债融资不规范、专项监管缺位等问题，激起公众关于“债务风险”的隐忧，被外界贴上了“身处悬崖”的标签。

地方债，俨然成为政府头上的达摩克利斯之剑，排除其所带来的潜在风险已提上日程。

2月下旬，《民生周刊》记者采访了全国政协委员、财政部财科所所长贾康，中国人民大学教授彭真怀，中央财经大学财政税收研究所所长曾康华。

他们普遍认为，地方债的局部风险正在挑战“总量可控”。对于全国地方债务的总体评价、核心风险、如何化解、未来趋势等问题，三位专家给出了各自的观点。

贾康：地方债已经形成天文数字，存在潜在风险，但所谓“中央棒杀”、“身处悬崖”还言过其实。官方的权威数据是来自2011年审计署发布的审计公告，显示截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。

我的核心观点是，在总量上，我国地方政府的债务和公共部门债务仍然处在安全区，债务率和赤字率都低于“国际警戒线”。但必须注意的是，地方基层财政存在困难，省级以下体制一直没有真正进入分税制状态，大量的地方隐性负债和地方土地财政的偏颇已引发广泛不满，存在局部地区危机的隐患。

彭真怀：除了从数据上分析外，更要看到这是一个动态的链条，表面上看是地方债，实际是整个金融风险的问题。所以在思考问题时，可以用身处悬崖边的心态，对决策、制定措施更加谨慎。

曾康华：审计署35号文是官方出具的最权威的报告，但还隐藏着很多信息没有透露出来，10.7万亿的数字还有空间。但从总体上来判断，10.7万亿元的地方债务，要经过各级地方政府层层分流，逐年偿还。所以这个量并不太大，风险是可控的。

贾康：中国的地方债以隐性形式存在是由来已久的。目前隐性债仍在地方实际负债总规模中唱主角，除了4年来财政部代发地方债外，其它都靠隐性负债过日子。财政部代理发行的每年2000—2500亿元的地方债与10万多亿元的总规模无法相比，但这是一个重要的发展阳光融资的开端。大量的隐性负债是“潜规则”强制替代“明规则”形成的。比如，地方融资平台的出现，主要是地方政府为了避开《预算法》的规定，操纵成立各种被称为投资公司、路桥公司、城建公司之类的法人实体，再以法人身份发行项目债、公司债之名，变相发行地方公债和市政债，并向银行举借大量贷款等，近几年还出现了信托（理财产品）等其它形式。

贾康：目前，地方隐性借债严重不规范，透明度低，不符合公共财政的基本要求，极不利于有效的制度约束和公共监督，这是最大的问题和风险。

财政部财科所所长贾康（左）、中国人民大学教授彭真怀（中）、中央财经大学财政税收研究所所长曾康华（右）普遍认为，地方债的局部风险正在挑战“总量可控”。图/受访者提供

尤其在低端欠发达地区，地方变相举借债务的情况更加紊乱，存在着地方负债与其还本付息能力的严重错位。比如，村镇一级虽然一般没有实体公司，但是乡村干部是拿财政工资的，政绩考核要求“达标”，包括前些年乡村小学必须按“普九”要求建设到位，不达标施行“一票否决”。在压力之下，一些地方基层干部拆东墙补西墙，一直借到高利贷。

如果等到问题充分暴露、累积矛盾被触发，“救火”的社会代价将会非常大。其实，制度建设是最核心的问题，制度建设又迫切需要得到立法进程的配套。

贾康：在审计署披露10.7万亿元的全国地方隐性负债规模后，促使各方开始进一步考虑加强管理的要求，已初步形成一个有关部门协同配合的监督制度框架。

根本的制度建设需要构建一种阳光化的、全程的、可靠的、持久的、可预期的监督。从准备发债开始到使用后取得回报的前景如何，以后都要有公众参与的讨论和严密的整体决策程序。这样才能提高发债的质量，有效保证风险得到规避，所以现在应进一步强调“疏堵结合”、“治存量、开正门、关后门、修围墙”的制度与法规建设。

贾康：对于已经形成天文数字的地方隐性债，我认为应该有堵有疏、疏堵结合。从中长期看，应该注意“堵不如疏”，这是大禹治水的古老智慧。

简单说，“堵”对现实情况不会起多大作用。比如说地方融资平台，早已是法不责众。在最活跃的长三角、珠三角、辽宁、重庆等很有发展生机的区域，都在充分运用地方融资平台机制。

我国地方政府筹资体制的不足主要在于缺乏阳光融资机制。我们的建议，思路上强调走向阳光融资，具体化到“十二字”方针，即“治存量、开前门、关后门、修围墙”。也就是说，在治理、消化已有地方债务的同时，应该运用阳光融资和透明、可预期、受公众监督、讲究规范、有利于控制风险的地方债，去置换、替代不规范、风险不容易控制、不健康的地方融资平台等形式的隐性负债。

此外，还应建立应急机制等规范制度，堵住潜规则。今后从举债的形式看，公开和显性化的“阳光融资”，是防范公共风险的制度建设与治本之道。

彭真怀：地方债务一定要分门别类，谁家的孩子谁盯，跟地方政府共同去处理这个债务风险。如果转化为呆帐、坏帐、死帐，国家就要承担。

贾康：这个不好预估。经过多年努力，有了一些进展，像财政代理发行地方债、4个试点省市可以自行发债等等，但立法方面还有阻力。去年人大讨论的《预算法》修订案草案第二稿，退回到了老法表述，没有体现立法规范与服务现实的实质要求。地方债阳光融资势在必行，这样才有利于消解天文数字隐性债的发生机制，有效防范风险。

□ 编辑 郭铁 □ 美编 徐政