自然保护地立法博弈

□ 本刊记者 刘芯邑

自然保护地立法博弈

“我国现有的自然保护地分属不同部门管理，导致管理布局失衡、条块分割，因此将自然保护地纳入全面的法律框架管理就显得尤为重要。”

□ 本刊记者 刘芯邑

全国政协委员、中科院地理科学与资源研究所前副所长欧阳华。图/刘芯邑

“我国亟需一部科学有效的自然保护地法律来捍卫生态安全底线。”两会前夕，全国政协委员、西南交通大学交通学院副院长、致公党成都市委员会主任委员罗霞在接受《民生周刊》记者采访时强调。

所谓的“自然保护地”是一个宽泛的概念，包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、水源保护区、地质公园、水利风景区、自然保护小区等。 作为“自然保护地法”草拟研究组的成员，罗霞在2012年全国“两会”上就曾建议将《自然保护地法》列入立法计划。

“我国现有的自然保护地分属不同部门管理，导致管理布局失衡、条块分割，因此将自然保护地纳入全面的法律框架管理就显得尤为重要。”罗霞说。

单薄的安全底线

目前业界普遍认为，我国的生物多样性正在遭受严重威胁，而捍卫生态安全底线的重要手段，就是维护自然保护地的生态多样性。

在刚刚过去的2012年，中国唯一的长江濒危鱼类保护区让位给了小南海水电站；总数不足1000头的长江江豚，2012年记录在案的死亡总数达到了39头，成排的江豚在山东寿光羊口渔港等待出售；广东南岭国家级自然保护区核心区被野蛮“开路”；罗霄山千年迁徙鸟道一天内就被打下一吨野鸟；三江源国家级自然保护区核心区内采砂、采金……

全国人大代表、云南红河州建水县县委书记李烨此前曾表示，自然保护区保护不力，首先遭殃的就是野生动物。野生动物的栖息地受到破坏是一个方面，非法捕猎更是直接威胁野生动物的生存。此外，湿地经济利用价值高，最易受到经济发展的威胁。

李烨坦言：“当前，已建立的自然保护地正在遭受越来越严重的破坏，加上分布格局不合理，很多重要区域没有建立足够的自然保护地，致使我国生态安全受到严重威胁。生物多样性衰退，环境自净力降低，水资源匮乏，沙尘暴、沙漠化、极端气候现象等自然灾害日益频繁，危害人类身体健康，并使生存条件恶化。”

2013年1月26日，天津北大港湿地，环保志愿者找到一只被鸟网粘结而死的小鸟。图/CFP

自然保护地管理部门的管理权和监督权不分、信息不透明、民间监督力量缺失等，致使其工作得不到及时、公正的评估和奖惩。

立法演变

自2004年开始起草第一版《保护地法》草案以来，相关法规经历了《自然保护区法》、《保护地法》、《自然保护区域法》、《自然遗产保护法》等系列演变。其中，《自然遗产保护法》草案被列入2012年立法计划。

然而，由于这部草案在范围覆盖、管理体制和监督体制上仍需做出重大改进才能实现生态保护的最终目标，因而未能在2012年通过全国人大立法。

那些整幢承租农民闲置房屋的外来业主内心也有顾虑，虽然15-20年的租期看似较长，政府也通过专合社平台的搭建保障了农民和业主双方租用房屋的稳定性，但因为星光村乡村旅游发展尚在起步期，未来的走向不明朗，大家多持观望态度，业主也不敢过多投资。

自然遗产在《自然遗产保护法》的语境下，指的是我国独特丰富的生物物种代表。“自然遗产保护法”能否代表中国自然保护领域的最高立法，曾经过一场艰难博弈。

有报道载明，鉴于1994年12月1日起施行的《中华人民共和国自然保护区条例》已不能满足时代变化的要求，2004年，全国人大环境与资源保护委员会（以下简称“环资委”）起草了第一部《保护地法》。2008年，全国人大环资委又起草了《自然遗产保护法》草案。

2011年底，草案提交国务院法制办，并同时组织专家等征求意见。同年12月，全国人大常委会表决通过的报告提出，《自然遗产保护法》草案及相关论证材料已准备完毕，建议将审议该法律列入全国人大常委会会议议程。该年年底，《自然遗产保护法》在巨大的争议声中被推迟审议。

2012年2月5日，该草案再次提交国务院法制办，开始向各个部门征求意见。与此同时，罗霞与中国科学院动物研究所副研究员、自然保护立法研究组总协调员解焱，决定用一切努力叫停《自然遗产保护法》立法。

“我们认为《自然遗产保护法》法草案主要存在四个问题——自然保护地覆盖范围和布局不够合理；保护管理机构缺乏人员、经费和执法权；保护管理工作监督不足；社区惠益分享不够公平。”

全国政协委员、中科院地理科学与资源研究所前副所长欧阳华在接受《民生周刊》记者采访时指出，作为我国自然保护方面最高位阶的法律规范，《自然遗产保护法》的保护范围只包括了保护地的前两种：自然保护区和风景名胜区。对于地方级的自然保护区和风景名胜区，以及森林公园、湿地公园、地质公园等其它保护地类型并没有涉及，以至于剩下的7000多个保护地将无法可依。

欧阳华表示，我国现有的自然保护地由林业局、环保部、农业部、建设部、海洋局等部门进行管理，各部门之间存在一定的条块分割和行政壁垒，信息交流及共享机制较为缺乏，自然保护责任不明确。在具体调研时，有时会遇到人员和部门回避的问题。相比之下，自然保护立法研究组是专家学者志愿成立开展的，调研过程较长，经费比较紧张，调研人员结构不稳定。

需有法可依

值得一提的是，自2012年初以来，来自生态保护、法律、管理、政策研究、基层保护地管理单位、公民社会建设等不同领域的人士，在过去近十年的理论探讨、研究和实践的基础上，共同研究完成了《自然保护地法》（草案专家建议稿）等一系列成果。

据其介绍，此次《自然保护地法》提案中强调要加强和创新社会管理，这是促进社会和谐的重要举措。当前由于缺乏执法权，自然保护地管理机构无法有效控制辖区内的违法活动。

周忠和建议，一是明确自然保护地的法律地位，以开放的形式将所有符合条件的自然保护地纳入到一个法律框架下进行管理，科学分类，实现统一规划，建立起有效管理的自然保护地网络，实现国家整体自然保护目标；二是将自然保护地管理权、监督权和评估权分开，保障这些权力既相互协调又相互制约。

“与此同时，还要加强独立的科学评估，增加信息透明度，建立健全全社会参与自然保护地管理、监督和评估的机制；保障自然保护经费和人员的长效稳定投入；保障社区在自然保护地保护和发展中的主力军地位；保障社区的合法权益；有效发挥自然保护地在生态文明建设中的科学研究和科普职能。”周忠和说。

欧阳华主张推行信息公开。他认为，自然保护地管理部门的管理权和监督权不分、信息不透明、民间监督力量缺失等，致使自然保护地的保护管理工作得不到及时、公正的评估和奖惩。

“保护经费短缺和人事权集中于地方，易导致自然保护地管理工作经常受制于地方发展需求，无法全面贯彻国家的保护政策。”欧阳华指出，有些区域由于对开发和保护没有明确的界定，会出现今天保护而明天又开发的情况。自然保护地没有一个长期永续发展的过程和模式，未能将保护和开发良好地结合起来。

欧阳华建议自然保护地应坚持保护与发展并重的原则，科学保护，合理利用。

全国人大代表、浙江农林大学土壤学学科带头人徐秋芳在接受《民生周刊》电话采访时，正在为参加全国“两会”做最后的准备。

从去年“两会”闭幕开始，徐秋芳就着手为今年的提案进行了准备和调研。来北京前的最后时刻，她还不忘汲取更多专家、学者的建议。

徐秋芳的提案仍然是围绕立法保护做文章。她认为，单一的“严格保护”策略亟需改变。根据自然保护地的保护严格程度和主要利用方式，对其进行分类、分区，将有利于缓解自然保护与当地社会经济发展需要的矛盾，并在更大范围内统筹兼顾经济发展与自然保护。

徐秋芳认为，自然保护工作可以创造约20万人的就业机会，同时通过增强当地社区的自我管理能力、限制垄断经营，还可为当地居民（大部分为贫困地区）创造更多的就业机会，助力当地社区“收入倍增计划”，实现“以人为本、共同富裕”。

“在我看来，上述机会和制度只有得到法律的保障，才能惠益国家、民生和社稷。” 徐秋芳希望，将《自然保护地法》立法工作列入全国人大常委会2013年立法调研计划，在充分听取保护地社区、学术界、企业以及政府各部门意见的基础上，以“捍卫国家生态安全底线”为目标，尽快制定并颁布一部具有我国特色并科学有效的《自然保护地法》。