探索政府公共服务集约化管理

刘选会

(西安工业大学图书馆，西安710032)

一 、引言

集约化原本是一个经济名词。集约的现代意义是指通过要素经营质量的提高，要素含量的增加，要素投入的增加，要素投入的集中以及要素组合方式的调整来增进效益的经营方式。在经济领域，对于集约化经营的论述已经很多了，但是，如何把集约化的思想应用于公共行政还很少有人论及。

随着《重塑政府》一书的面世以及新公共管理思想被越来越多的学者所接受，用企业管理的理念来打造政府机构的思想也逐渐被应用于政府改革的实践当中。如果我们把政府部门比作一个生产单位，其输出的产品是公共服务，那么，在传统的经营方式下，这种产品的生产方式是粗放的。随着政府职能的不断扩大，越来越多的公共服务的职能分散于城市的不同地理位置以及形式上互相独立的部门之间，在管理上存在着各自为政和缺乏相互协作的问题，而且不同部门在信息沟通上也存在一定程度的阻塞，这些都在很大程度上阻碍了服务效率的提高。这些问题在企业管理中是不能容忍的，因为其严重影响了效益最大化的目标。但是在政府管理中，很长时间以来这种粗放式的管理似乎成为一个顽疾。

随着经济体制改革和政治体制改革的不断深入，我们看到了在提高政府绩效问题上的转机。到2011，政府绩效管理已经在全国8个省份、国务院6个部门展开试点 。［1］与此同时，很多地方政府也在自发地就提高政府绩效进行一些尝试。西安市政府政务服务中心(以下简称西安市政务中心)就是一个例证。

二、案例介绍

西安市政务中心成立于2009年，主要负责西安市政府部门行政审批事项集中办理的组织实施和监督管理，实行“集中办公、统一受理、并联审批、联席会议、限时办结、电子监察”的运行机制。集中办公、统一受理，就是组织具有行政审批职能的市级各部门，将审批和服务事项全部进驻中心，实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”。建立行政审批网络系统，实现外网申报预审，窗口与后台联合办理，审批结果由窗口统一送达，使群众不出大厅就能办完所有手续。并联审批、联席会议，就是对涉及两个及两个以上部门审批的事项。实行假定审批前置条件全部成立，组织各部门窗口同时受理、同步审批、集中批准、统一送达的“联动式”并联审批机制，以办理时限最长的单个环节审批时限作为整个事项最终办理时限。具体工作中，通过召开联席会议预受理，联合审查资料、联合踏勘现场、联合验收、联合签署意见，使审批时限大幅压缩，办事企业和群众只需面对一个窗口、只提供一套资料、只接待一次踏勘现场，极大节约了办事成本。限时办结、电子监察，就是对所有进驻事项按照审批时限压缩均达30%以上的标准，制定了科学的办理流程，明确各环节办理时限和责任人。实行限时办结制，要求所有环节必须在规定时间内办结。由市纪委派驻监察室，对审批过程全方位监督，并受理群众投诉。同时，建立行政审批电子监察系统，对每个事项的每个环节办理情况进行监察，通过及时预警、督办和纠错，确保事项提前办结。［2］在不到短短三年的时间里，西安市政务中心的工作先后被《人民日报》新华社《国内动态清样》《内参选编》《中国纪检监察报》等28家中央和省、市媒体进行表扬性报道107次，整体的平均工作效率提高30%。

西安市政务中心作为一个成功的案例，对于我们研究如何提高政府部门的绩效管理水平有很大的启示意义。其中重要的一点就是对政府的公共服务职能进行集约化管理。通过重新调整生产要素的组合方式，将不同的政府职能部门集中起来，重新组配要素之间的分工协作模式，通过科学的管理来提高生产效率，走出了一条通过集约化来提高绩效的道路。在实践中，政务中心对分散于31个市级行政职能部门的323项行政审批业务进行集中统一管理。［3］从政府绩效管理的角度来分析，这种做法是管理方法上的创新。集约化管理所产生的效益主要表现在以下几点:

1.提高了政府部门的工作效率

传统的政府职能通常分散于政府的各个部门，群众要办事，需要跑很多的部门，费时费力不说，而且各个不同部门之间互相推诿扯皮，在很大程度上降低了政府部门的整体工作效率，也影响了政府部门的在公众中的形象。引用人民日报对市政务中心的报道“同一个建设类项目的审批，在未成立政务服务中心前，办理时间短的需要近3年，长的甚至需要7年，政务中心成立并实行“联动式”并联审批后，审批时间只需45个工作日”［4］。工作效率的提高幅度由此可见一斑。

西安市政务中心的组织结构分为两大块，进驻人员和内设机构。进驻人员主要是由相关的单位抽调业务骨干组成，他们在政务中心设置窗口，集中办公。内设机构主要负责对进驻部门的服务、协调、监督和管理工作，以促使他们能够高效地工作。这种前台和后台的紧密结合体现了集约化经营的思想。通过空间的整合和人员调整，有利于资源的优化组合，从而促进了整体工作效率的提高。

2.提高了政府部门的工作透明度

政府部门工作的透明度是提高政府公信力和预防腐败的一个重要指标。我们在调研时看到，这种集中办公的方式，把不同的职能部门整合在同一条流水线上——在大厅集中办公。政府的不同职能部门的工作从分散的角落集合到了前台，在群众的监督下提供服务，对提高政府工作的透明度起到了积极的作用。在新的管理方式下，一方面，加强了群众对于政府职能部门的监督;另一方面，集中办公也加强了不同的职能部门之间的互相监督和竞争，提高了政府部门工作的透明度。同时，电子监察等现代信息技术手段的运用，也提高了监督的力度和公众的知情权。通过监控摄像可在一定程度上杜绝腐败的发生;通过网络信息平台，群众可以对所办事件的进度进行跟踪。这些措施有效地提高了政府工作的效率，也拉近了群众和政府的距离。

3.体现了公民导向的思想

这种集约式提供公共服务的模式在一定程度上体现了现代公共行政管理思想的变革。从传统的以政府为中心向现代公共行政中以群众为中心和服务导向政府转变。作为一个社会主义国家，政府更应该体现为人民服务的思想。政府的职能应该以群众的需求为导向，以方便群众为原则。因此，我们应该改变过去的“官府”模式，到群众中去，为群众提供优质便捷的服务，而不是让群众奔波于不同的政府部门。从这个意义上看，看似简单的集中办公，实际上体现了政府管理思想的转变，主动将政府的公共服务职能整合，为群众提供方便。

4.对其他部门的示范作用

政务中心的集约式管理不仅对提高政务中心的工作效率意义重大，而且对其他部门有示范效应。目前政务中心只是将部分的政府职能部门的行政审批业务集中起来，很大一部分的政府公共服务职能还没有被整合进来。西安市政务中心的集约化公共服务模式已经引起了政界和学界对于政府公共服务的思考，其他的公共服务采取这种模式也许只是时间问题。因此，政务中心的案例必然会对其他的政府职能部门产生示范效应，从长远来看，也将有助于政府部门整体工作绩效水平的提高。

三、分析与启示

1.政府公共服务集约化的动因

这个问题是探索政务中心集约化管理的可推广性的前提。为什么要对政府的不同部门的工作进行集约化的管理?这个表面上由行政命令成立的机构实则是地方政府在经济利益驱动下的产物。自从改革开放以来，国家对地方政府在财税等方面的分权力度不断加大，地方政府在地方经济发展和民生方面拥有越来越多的自主权。发展地方经济对政府的职能和效率提出了更高的要求。只有不断提高政府的工作效率和改善工作作风，才能够进一步改善投资环境，吸引更多的投资。因此，经济利益是一个主要的驱动力。对于陕西省而言，在2008年的全国GDP排名中，陕西省名列第19位，落后于西南的广西。［5］作为一个文化大省和资源大省，政府面临着压力，低效而繁琐的行政审批是制约陕西省经济发展和招商引资的一个突出问题，这也是西安市政务中心成立的一个初衷。同时，我们也看到，改革开放30年以来，公众的民主和法制意识的增强，公众的压力对于政府改革也起到了巨大的推动作用。政府部门工作效率低下已经威胁到了政府的执政能力。政府行政审批职能的集中也是在公众的呼吁和压力下实现的。因此，这种自上而下的改革实际上存在自下而上的原因。这些也为进一步深化政府部门绩效改革提供了依据。

2.政府公共服务职能的集约管理与政府绩效

通过对政务中心的案例分析，我们发现了公共服务的集约化管理与政府绩效提高的相关性。集约化管理本身就是提高政府绩效的一个有效途径。但是，同时我们也发现了政务中心在这方面依然需要改进的地方。就集约化经营管理的本质来讲，其目的是为了提高生产效率，它不仅仅是要素的重新组合和集中，在实际操作中，我们可以把要素的集中和组合配置看作集约化经营的一个步骤，同时，我们也需要对要素质量的提高，劳动分工等进一步调整，提高单个生产要素的生产效率。通过对于集约化管理和粗放式管理的比较，我们可以发现两个突出的特点:一是集约化管理加强了资源的配置和使用。资源的概念在这里包括组织结构，人力资源，硬件设备，办公场所等生产要素。集约化管理促进了这些资源的优化组合和使用效率。二是集约化管理的一个特点在于管理的加强。离开了管理，资源就是死的东西，只有加强管理才能把各个资源的优势发挥出来，实现效益最大化。在本文中，管理是一个宏观的概念，包括管理方法，组织文化，领导力等构成有效管理的环节。根据集约化管理的这两个特点，我们可以构建一个简单的集约化管理模型①本文提出的集约化管理的简单模型仅从资源利用和管理两个维度对集约化进行定义。其中管理水平的测量是一个富有争议的问题，本文中管理是一个宏观的概念，包括所有为了促进效率而采取的措施，比如制度建设，领导力，组织文化，绩效管理等。(见图1)。在粗放式的经营中，资源使用效率和管理方式都比较低。随着科学管理思想和现代科技的发展，资源的高效利用成为可能，但是在很多地方，管理方式依然不能跟上，成为制约组织绩效的突出问题，也就是模型中第三个维度所显示的情况。全国绝大多数的地方政府都存在这种情况。而在很多落后地区，受到资源限制和投入等因素，资源的利用效率很低，虽然高度重视管理，但是效率依然很难提高，这是模型中第二个维度所显示的情况，代表了很多落后的地方政府的普遍现象。只有在第四维度，资源利用和管理方式都得到了充分提高，政府绩效才能够根本改观。根据不同部门的表现，我们可以把集约化管理分为低层次和高层次的集约化管理。第一、二、三维度都属于浅层次的集约化管理，只有第四维度才属于高层次集约化管理。集约化管理的关键是如何从低层次集约化向高层次集约化转变。

图1 集约化管理简单模型

在考察中我们发现，政务中心做到了将31个市级职能部门的业务进行整合，通过联动式审批等环节来提高效率。同时，更深一步的人员业务培训，业务素质的提高，现代信息技术的运用，团队精神和机关文化的培养等生产要素质量的提高也是集约化管理的必不可少的部分，而这些正是深层次集约化管理的核心内容。如果没有这些配套措施，集约化管理将是一个空壳。

在调研的过程中，我们也发现，在全国的很多城市，也有类似于西安市政务中心的集约化管理模式，将政府的行政审批职能部门整合起来集中管理，但是效果却没有西安市政务中心明显。背后的原因很明显，很多地方政府依然停留在浅层次的集约化管理，而没有向深层次的集约化管理迈进，在管理方式，机关文化建设，领导能力等方面跟不上，因此，绩效依然无法提高。

实证调研为我们提出了新的问题，即如何由浅层次的集约化管理向深层次的集约管理转变的问题。要实现深层次的集约化管理，不仅要考虑政府公共服务职能的整合，同时也要考虑人事管理，薪酬管理，机关文化等一系列因素，通过发挥不同因素的合力，来促进政府部门的绩效提高。

由于制度等原因，政务中心的案例也存在一些问题。虽然政务中心的结构设计是一个创新，但是这种集中管理只是将不同的部门集中在一起办公，工作人员的人事关系，薪酬发放等权利依然归原有部门，这也给进一步的有效管理和提高效率带来了障碍。在政务中心的调研中，我们也发现了类似问题。在政务中心成立初期，进驻部门和内设机构之间的关系协调成为管理部门头疼的问题，虽然这些问题随着后来的管理和考核部门的努力而逐步解决了，但是，进驻人员的人事关系，薪酬管理等权限问题依然制约着政务中心的充分有效管理。

另外，从制度建设的角度来看，如何对现有的纷繁复杂的行政审批制度进行合并精简，是集约化管理需要考虑的一个问题。这需要我们在制度创新上做文章，对那些计划经济时代延续下来的行政审批制度应该进行改革，将一些过时的行政审批取消，将那些可以由市场进行调控的职能交给市场去做，将一部分权力下放给组织法人机构，这也是提高政府绩效的一个重要方面。

四、案例推广的可能性

在对政务中心进行调研的过程中，我一直在思考一个问题，我们能否将政务中心的案例进行推广?目前，政务中心只是将政府的行政审批职能进行集中统一管理，其服务对象主要是企事业单位等机构法人，而绝大部分的面向居民个人的公共服务依然分散在政府的各个部门，例如，结婚证，签证等服务依旧在民政局和公安局，对于这些涉及公民个人的服务项目是否能够也进行集约化管理?它的制约条件和可行性在哪里?这些都是具有重大意义的问题，如果解决好了，必将对政府绩效管理产生一定的指导意义。

首先我们需要弄清楚政府公共服务职能的概念。不同的学者对于政府职能的理解和划分不同。刘光军［6］认为，我国政府的核心是全心全意为人民服务，服务是政府职能的价值本位。李军鹏［7］认为，政府的公共服务可以分为三个方面:一是维持性公共服务，是指维持国家安全、行政管理正常运转的公共服务，如国防、外交、公共行政服务等等;二是经济建设服务，是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等等;三是社会服务，是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目所提供的公共服务。结合刘光军和李军鹏等人的论述，以及现代公共行政中顾客导向(customer oriented)的理念，我们可以根据服务对象，把政府的公共服务职能划分为对公民个人的服务和对企事业法人等机构的服务以及面向所有社会成员的服务三大类。对公民个人的服务是指具体的针对个体公民的服务，比如，签证、老年证、结婚证等，它通常具有个体化，分散性，数量繁多等特点;对企事业法人等机构的服务通常需要相关部门的联合审批，相对程序比较复杂，例如西安市政务中心的服务基本属于这一类;面向全体社会成员的公共服务是指能够让全体国民受益的服务，例如，公共安全服务(包括警察、军队、消防等服务)，基础性服务(例如提供水、电、气、交通、通讯、邮电、气象等服务，基础设施建设，科技推广，咨询等服务)，它具有基础性，全体受益，政府主导，公民参与率比较低等特点。对于普通公民而言，直接参与和体验到的政府公共服务主要集中于前两者。因此，如何提高政府对于个人和企事业法人等机构的公共服务的效率将会直接影响到政府的形象和公信度。

在概念界定的基础上，我们探讨政府对于公民个人的公共服务和对企事业法人机构的服务的一致性。从理论上看，公民个人和企事业法人机构在法律上的地位应该是平等的。因为宪法保障每个公民的平等权利，机构不能因为其组织规模等原因而享有优先服务的权利或者凌驾于公民个人权利之上。这一点从理论上扫清了对公民个人的公共服务进行集约化管理的障碍。不能因为企事业机构对地方经济的贡献大而享有优先服务的权利。公民应该和企事业法人机构享有同等的权利。如果仅仅从规模上看，个体公民显然处于弱势地位，对于一个公平和公正的政府而言，对弱势群体提供照顾是其职责。而在目前的情况下，政府为企事业机构的行政审批提供集约化服务，而对广大的公民个体却没有。这一点有违全心全意为人民服务的宗旨。

基于上述分析，我们可以构建政府提供公共服务的集约化模式:除了面向全体社会成员的公共服务以外，对公民个人和企事业机构的公共服务都可以采取集约化模式来完成，将相关的职能部门进行整合，统一管理，集中办公，同时进行严格的绩效考核。这种构思对于精兵简政、方便群众和提高绩效意义重大。在西方发达国家，诸如签证，身份证，结婚登记等涉及政府不同职能部门的公民个人业务已经整合到了市政厅的业务范围。因此，从实践的角度看，这种构思也应该是可行的。在实践中，首先需要做的是对涉及公民个人的政府公共服务项目的整理和分类，然后进行机构调整和人员整合，然后可以参考西安市政务中心的经验进行管理和绩效考核。当然，这一构思在现实中面临的困难可能会超出我们的估计。例如，它会涉及数百万的公务员以及相关的职能部门，对于很多部门来说会面临权力和经济利益的丧失。但是如果统一到为人民服务的高度，这些问题应该是不难解决的。

五、结语

政府公共服务部门的集约化管理和绩效提高存在着必然的关联性。如何将政府的公共服务职能进行整合，不仅是政府组织结构调整的问题，而且是涉及到其他资源有效利用和深化管理的问题。对于很多地方政府来说，最主要的问题是如何从浅层次的集约化管理向深层次的集约化管理转变。西安市政务服务中心的经验为我们探索政府公共服务的集约化提供给了一个很好的平台，使我们看到了集约化管理对于提高政府绩效的作用。文章在此基础上探讨了对于涉及公民个人的公共服务进行集约化管理的可能性。从理论上看，不论是针对企事业法人机构的行政审批职能，还是对于涉及公民个人的政府公共服务职能进行集约化管理都是可行的。为了进一步提高政府公共服务的绩效，改善政府形象，我们应该在整个公共服务领域强化集约化管理，只有这样，才能构建高效廉洁的政府。

［1］温家宝.让权力在阳光下运行［J］.求是，2012(8):3-8.

［2］西安市人民政府政务服务中心概况［EB/OL］.［2012-02-20］http://www.xazw.gov.cn/About_us.asp?Title=中心概况.

［3］西安市政务服务中心 3周年工作扫描［EB/OL］.［2012-02-25］.http://www.xazw.gov.cn/news.asp?newsid=100007056＆id=1000＆Title=%D0%C5%CF%A2%D6%D0%D0%C4＆subtitle=%D6%D0%D0%C4%B6%AF%CC%AC.

［4］杜俊晓，杨彦.西安政务中心并联审批高效便民 三年怎样缩短为45天［N］.人民日报，2011-09-13.

［5］中国国家统计局.中国统计年鉴2009［EB/OL］.［2012-02-28］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm.

［6］刘光军.政府职能界定与政府职能转变［J］.河南社会科学，2007，15(5):120-122.

［7］李军鹏.论中国政府公共服务职能［J］.国家行政学院学报，2003，(4):29-31.