城市公共交通发展问题及对策研究——以长春市为例

任春杨

(吉林省社会科学院 城市发展研究所，长春130012)

城市公共交通社会化和半福利性的经济属性，决定公共交通运营的最终目的是控制、代替非社会化的个体运客方式和企事业单位自备通勤车辆的盲目发展和自发性膨胀，从而在车辆购置、交通资源利用、节约能源、减少交通事故和降低环境污染等方面获得可观的经济效益和明显的社会效益［1］。然而就目前城市公共交通发展情况及存在问题而言，其优化配置资源的运营目标并未得以实现。故笔者以长春市为例，着眼于长春市公共交通发展现状研究，分析发展的问题所在，从而提出解决对策，并概括叙述长春市未来城市公共交通“优先发展”的总体思路，为实现城市公共交通高效、优质、良性发展提供参考意见。

1 长春市公共交通发展情况

1.1 运营车辆及线路

目前，长春市的城市公共交通主要有4种方式:公共汽车、有轨电车、轻轨、出租车。近年来，随着长春市经济实力的提高、城市空间布局扩张、城区人口的增长以及城市道路系统的完善，全市公共交通也有了较为迅速的发展。统计数据显示，截至2012年初，长春市拥有公共汽车4437辆，年客运总量为66641.8万人次;拥有有轨电车29辆，年客运总量1460万人次;拥有轻轨219列，年客运总量为3334.15万人次;公共汽车、轨道交通日客运量约200万人次，公交出行分担率为28%①《城市公共交通“十二五”发展规划纲要》指出:300万人口以上城市(2012年初长春市人口为364.8万人)公共交通出行分担率应达到35%以上。，每万人拥有公共交通车辆13.3标台②《城市公共交通“十二五”发展规划纲要》指出:万人公共交通车辆拥有量应达到15标台以上。标台:城市公共交通建设专业名词，指的是不同类型的运营车辆按统一的标准当量折算成的营运车辆数。。全市共拥有公共交通线路240条，其中公交集团路线138条，民营路线102条，运营路线长度总计4376公里。全市拥有出租车15401辆，驾驶员3万多人，日客运量110万人次［2］。

表1 2006－2011年长春市公共汽车、出租车发展情况表

表2 2006－2011年长春市轨道交通发展情况表

同时，长春市作为目前吉林省唯一具有轨道交通的城市，除正投入使用中的轻轨3、4号线外，地铁1、2号线正在加紧建设中，预计2016年全部投入运营。据《长春市快速轨道交通建设规划》，截至2030年，长春市将有5条地铁，加上轻轨3、4号线，长春市快速轨道交通线路将达7条。

由表1、表2得出，长春市“十一五”期间，公共汽车数量、轻轨数量、运营线路长度、客运总量等公共交通发展因子均有所增加，但增量并不高，公共交通发展速度较为缓慢。从年平均增长量来看，5年来公共汽车增长量仅为106.2辆，轨道运营路线增长量也仅为1.6公里，公共汽车运营路线呈现负增长态势，增速落后于城市的发展速度，公共交通明显无法满足市民出行需求。至“十二五”之初，长春市的公共汽车数量、轻轨数量、运营路线长度、轨道客运总量均有明显增加，较“十一五”呈现出良好的发展势头。

1.2 运营场所及公交配备设施

2012年，长春市公交停车场面积不足10万平方米，全市4000多台公交车，按国家公交配套标准每台车100平方米计算，目前公共停车场缺口达30万平方米。公交集团统计显示，公交集团拥有车库32000平方米，露天停车场33000平方米，集团拥有的3000多辆公共汽车中，仅够停放1100多辆车，其余1900多辆只能就近停放在道路边、胡同或家属区，入场入库率仅为36.6%［3］。民营公交企业目前尚无公共停车场和车库。

2012年，长春市有公交调度室122个，按相关管理条例规定，每条线路首终点各需设置1个调度室，长春市有240条公交线路，共需调度室480个，缺口为358个［4］。现有公交调度室多为简易、狭窄的板房，多数房内冬季取暖困难，内部设施极其简陋。

2012年，长春市公共交通IC卡已发行140万张，日均刷卡量为60万人次。目前长春市公共交通IC卡还仅限在公共汽车上使用，尚未实现公共汽车、轻轨“一卡通”服务，同时全市出租车也尚不能使用刷卡方式付费。

1.3 公共交通企业经营管理

长春市现有公交企业26家，长春公交集团1家为国有控股企业，国有股占30%，其他25家为独立经营的民营企业［5］，即现有将近一半的城市公交线路处于被转让、转包的经营状态。长春市现有出租车企业50余家，经营方式比较复杂，包括个体经营和公司经营，其中公司经营有少部分是公司自营方式，有一部分是承包经营，大部分是挂靠经营。

2 长春市公共交通发展存在的问题

2.1 城市公交优先理念不强，“公交专用道”占道现象严重

目前，长春市公交优先的理念并未深入人心，从政府层面来讲，公交规划布局不合理，城市发展与城市快速公交系统建立未达成一致，公共交通体系建设相对滞后;从交通参与者层面来讲，行车占道、抢行现象极为普遍，公交先行意识薄弱。长春市现有28条公交专用道，其主要设置在人民大街、西安大路、解放大路、工农大路等主干街路和单行线上，其他街路和路段则缺少公交专用道，并且由于公交专用道提示缺失或不明显，并且有效监管不足，导致私家车、出租车等其他车辆占道混行现象严重，使得公交专用道并未完全发挥其应有的作用。

2.2 公共交通运力一般，城郊公交线路通达率低

近年来随着长春城市的快速发展，市民的出行总量和出行距离都有所提升，现有公共交通运力虽然基本满足了出行需求，但仍存在市民候车时间过长、上下班高峰期公交车人满为患、部分公交车老旧(尤其是小公共汽车)、乘车环境差等问题。同时随着城市外扩步伐的进一步加大，城郊市民的数量也在不断增加，但由于城郊新区发展规划与公交线路网拓展不同步，城郊公交运力明显不足或缺失，在一定程度上造成了居民出行的不便，致使更多的城郊市民纷纷选择购买私家车出行的现象，这无疑给城市交通拥堵带来更大的压力。

2.3 公交基础设施建设资金不足，信息化程度低

长春市财政每年前期投入到公共交通基础设施建设的资金很少，公交企业只能基本维持保本经营，建设资金严重不足，导致公共汽车更新缓慢、交通配套设施建设不足、公交车入场(库)率较低。目前长春市公交停车场、车库、公交调度室等公共交通配套基础设施建设面积严重不足，缺口较大，远远无法满足现有公交车的运营、停靠、养护及职工工作的正常需求，导致某些线路的公交车长期占据行车道停车，严重阻碍了交通和居民出行，降低了道路资源的有效利用，也对营造整洁、舒适的市容市貌造成了一定的影响。同时，长春市部分支线道路的公交站牌还存在破损、卫生条件差等问题。另外，长春市公交车信息化程度不高，只有部分车辆安装了GPS定位系统，还不能实现对公交车行车车隔、行程等信息进行动态监控和信息化管理。

2.4 公共交通行业体制矛盾仍然突出

长春市现有公交企业中包括国有、民营、个体多种经营方式，不同企业各自为营，过分追求经济利益，忽视了公共交通行业的稳定性和公共交通的公益性，导致各家线路重复、抢先进站、横车堵路等现象时有发生，制约了公共交通行业的效率提高和健康发展。市场化与公益化矛盾极为突出，尤其是民营公交迫于经济压力，运营车辆残破、服务缺失、争客抢客、行车无序等问题更为严重，存在相当大的安全隐患。同时，公交企业职工尤其是公交司机待遇不高、工作时间长、劳动强度大，导致行业缺乏吸引力，人员流失严重(公交车司机缺口多达3000人)，进而使职工整体素质不高。此外，出租企业经营方式更为复杂，个体经营、公司自营、承包经营、挂靠经营方式共存，使得对出租车行业的统一监管极为不便，而且由于经营方式的混杂，使出租车驾驶员的素质参差不齐，服务质量不高。

3 长春市未来“公交优先”发展的总体思路

“公交优先”是公共交通系统优先发展的简称，从广义上讲，凡是有利于公共交通优先发展的政策和措施均可成为公交优先;从狭义上讲，则是指仅在交通工程范围内采取适当的交通管理和道路工程等措施，优先公共交通车辆在道路上的通行。“公交优先”发展战略应着重于以下几点:

3.1 政策优先

政策优先结构框架如图1所示。

图1 公共交通政策优先框架图［6］

3.2 技术优先

主要包括公共交通运载工具技术优先和管理控制技术优先。公共交通运载工具技术优先是指利用先进技术，对公共交通车辆的构造、外观等进行合理的设计及维护来提高公共交通车辆的优先权。如公交车性能优越;车内座椅舒适，环境清洁，安装空调、信息广播、智能化售票及无线电发射或GPS专用车道信号转换设备等装置;候车站点安装公交车动态预报装置等。管理控制技术优先是指在现有道路资源的基础上，通过设置公交专用车道、交叉口公交专用入口以及专用信号灯来提高公交优先权。

3.3 意识优先

主要指公众在观念上应该把公交优先放在首位，包括决策者意识优先和公共交通参与者意识优先。决策者意识优先指决策者在整个城市或城市路网规划之前，就要将公共交通发展放在重要位置，把握“公交优先”的大方向，使城市在规划、建设和管理等方面都以“公交优先”为基点，同时制定有利于公共交通发展的一切政策措施。公共交通参与者意识优先指强化司机、乘务人员和出行者严格按照交通法规制约自身交通行为的意识，严守行车、乘车秩序，不随意占用、穿行公交专用道，保证公共交通优先权。

3.4 规划优先

主要包括土地利用优先、优先建立公共交通系统、停车设备规划优先和公交枢纽规划优先。土地利用优先指在城市总体规划阶段就要预测城市客运需求量，制定合理的公共交通路网，并预留公共交通专用土地，如场站枢纽用地、停车设施用地及公共交通路网用地等。优先建立公共交通系统指在制定城市道路系统规划时，应优先考虑公共交通系统的建立，通过对城市居民出行量、出行方式等的研究，结合城市具体的财政、经济状况及城市总体布局使地铁、轻轨和地面公交按比例协调发展。停车设备规划优先指城市总体布局要合理规划停车场的位置和规模，要有利于优先发展公共交通，方便公共交通与非公共交通间的换乘，如在公共交通站点附近修建自行车、私家车停车场以便于换乘公共交通，从而吸引更多公共交通出行者。公交枢纽规划优先指公交枢纽选址要有利于各种公交路线间的合理衔接，如地铁与公共交通站点的对接、大运量公共交通路线与对外交通站点的对接、站场布局与住宅小区建设的对接等。

城市公共交通是城市长远发展的基石，只有两者的高度协调、融合才能实现城市的高质量、可持续发展。长春市公共交通发展的具体思路应该是:实施以人为本、公交优先的发展战略，多方参与、科学制定城市中心城区及新区公共交通发展的近期、中远期详细规划，尤其是合理设计公交专用通道、路面围挡(尤其是商业区)、路边绿化、城市地下通道、过街天桥、静态停车场、信号灯等与公共交通相关的设施，逐步形成与城市规模、人口增长、经济社会发展相适应的，以专业化、信息化和法制化为基础，以快速轨道交通和地面公交为主体、出租车和公共自行车为补充的，为市民提供安全、经济、便捷、舒适和环保的人性化公共交通服务的城市绿色公共交通体系。

4 长春市公共交通优先发展对策

4.1 加大“公交都市”建设的宣传力度，建立公交先行的出行理念

首先，政府相关部门和广大媒体应加大长春市建设“公交都市”的宣传力度，使广大市民对城市未来公共交通建设目标、发展方向和目前公共交通在建项目建设进度有所了解，提高市民在“公交都市”建设过程中的参与度。同时应在政府投资、公交设施用地、道路资源分配、财政补贴和税收扶持等方面进一步体现公交优先的理念，也可设立专项的公交发展基金。其次，学校、驾校、交通管理、媒体等相关部门应进一步加强道路交通安全教育，倡导文明出行，提高广大市民的公交先行意识，全面提升交通参与者素质。最后，加快长春市快速公交体系的建立，继续设置更多的城市公交专用道，增加相应提示标识，加大对占道、抢道等违规行为的监管和处罚力度。

4.2 加快公交车车辆更新速度，提高公交车车辆档次

加快对老旧公交车更新速度、提高车辆档次是彻底消除老旧公交车安全隐患、改善市民乘车环境(尤其公交车冬季寒冷问题)、提高出行舒适度的切实有效手段。首先，结合公交线路的实际客运量和道路情况加快更新运营车辆。如可将在日客运量超过1万人次的主干路上运营的公交车辆更新为8-10米的大客运车辆;将在一般路线上运营的公交车辆更新为7-8米的车辆;将在城市边缘路线上运营的公交车辆更新为6-7米的车辆，以缓解公交车运力和运量间的矛盾。其次，选择适当价位或零排放的节能环保车辆作为提高公交车档次的车型。如可将丹东黄海、大连远征、厦门金龙等价位适当的车型或一汽集团气电混合动力公交车作为更新候选车型。最后，在不断提高公交车档次的同时，加强对运营车辆的保养和维护，尤其应重视公交车冬季保养，定期对车内供暖设备进行检修，切实解决“冷冻车”问题。另外，可将更新车辆按干线、普线和支线的不同在颜色上加以区别，以便市民识别公交车基本行车路线，同时改变公交车外观杂乱无章的现状，更为打造“公交都市”增加一道城市风景线。

4.3 加快推进公共交通基础建设，全面提升配套设施层次

城市公共交通的健康运营离不开配套基础设施的支撑，因此必须加快推进公共交通基础建设，彻底解决公交车“无家可归”问题。首先，在土地方面，城市发展必须优先保障公交基础设施建设用地，管理部门必须杜绝公交基础设施建设预留地被占用、挪用现象的发生。合理规划确保城市新建小区、商区、大型活动场所与公交专用道、公交场(库)的同步设计、建设、交付使用。其次，在公交枢纽、运营场、停车场和车库方面，在加快推进在建项目顺利完工并投入使用的同时，尽快启动年内净月、高新区、南部新城、莲花山滑雪场、汽车厂5处占地面积16.2万平方米、建筑面积1.8万平方米的公共停车场的建设。再次，在公交站牌、候车亭方面，加快推进更新亮化公交站牌、新建候车亭工程，并在新的候车亭加设候车座位。最后，在职工工作环境方面，加快推进公交调度室的改造、新建工程，同时建议为公交职工建立车队食堂，解决职工(驾驶员)吃饭难问题。

4.4 加快公交企业改革步伐，提高公共交通信息化水平

长春市的公共交通市场化随着时代的变迁已经不能适应和满足城市的现实状况与需求。当前公共交通市场化与公益化的矛盾愈演愈烈，行业发展极为不稳定，因此为了使公共交通回归公益、服务于民，应进一步加快现有民营公交路线国有化的改革步伐，除按计划回收与公交集团合作的民营线路外，下一步应逐步计划收回部分民营企业独立经营线路。通过对公交行业的兼并重组、对公交资源的有效整合，实现公交配置的优化升级，从而进一步提高公交管理效率、运营效率和服务效率，最终形成以国有化为主、民营企业为辅的公共交通运营格局。除加大公交企业改革力度以外，应继续推进出租车行业公司化改革进程，缓解出租车行业经营方式复杂现象。另外，提高城市公共交通信息化水平，加快建立智能交通系统，动态交通信息采集、处理和发布系统将为公交司机和市民提供即时信息，同时也为其他交通参与者提供出行或行中路况信息，使其合理行车，从而均衡路网流量。

4.5 加快公交基础设施建设项目落实进度，加大管理与维护力度

相关单位应以城市公共交通发展规划为依据，严格、按时落实公共交通相关基础设施及配备设施项目的建设任务，确保书面规划落到实处，使广大市民能够尽快享受到城市高效、质优的公共基础设施服务。同时交通管理部门一定要注重对公共基础设施的后期管理和维护，避免项目交工就撒手、设施建好就交卷的问题出现。以往由于管理、维护缺失，致使设施过度损坏不得不一再重建，造成公共交通建设成本的提高和资源的严重浪费，因此公共交通设施建设后期优质的管理与维护能够实现对成本的有效控制和资源的合理节约。

［1］ 何玉宏.汽车社会与城市交通——交通社会学的探索［M］.上海:上海三联出版社，2012:4.

［2］ 长春市统计局.2012长春统计年鉴［M］.北京:中国统计出版社，2011:185.

［3］ 吉林省人民政府办公厅.关于对优先发展我市城市公共交通的建议及答复［EB/OL］.［2013-01-12］http://www.jl.gov.cn/zwgk/yatabl/rddbjy/2011 _ 30431/201301/t20130112 _1403903.html.

［4］ 于慧楠.关于长春市城市公交场站设施的调查与分析［J］.中国新技术产品，2012(2):51.

［5］ 姜杰.解决长春市公共交通问题的对策建议［J］.地方问题研究，2011(2):80.

［6］ 冯树民，白仕砚，慈玉生.城市公共交通［M］.北京:知识产权出版社，2012:191.