高职院校基建工程前期关键环节审计探微＊

赵 群

（武汉交通职业学院，湖北 武汉 430065）

近几年，随着各高职院校基本建设规模不断扩大，新校区的扩建，旧校区的维修改造等项目投资越来越大，基于此，如何做好基建工程前中后期造价控制和管理成为各高职院校内审的重要工作。2007年，教育部下发了《关于加强和规范建设工程项目全过程跟踪审计的意见》（教财［2007］29号）文件，要求各高校加强和规范建设工程全过程审计，高校工程项目审计由此逐渐从基建工程决算审计扩大到了建设工程全过程。建设工程全过程审计是一项专业性、技术性、政策性很强的工作，要求从事这项工作的审计人员不仅要具备相关的专业知识和技能，还应了解工程的施工特点、施工方法和核算方法等工程管理及法律方面的知识。高职院校由于内部审计力量不足，缺乏基本建设工程专业审计人员，制约了基本建设工程全过程审计，因此高职院校的该项工作基本上是借助造价咨询机构来完成。

近年来的实践表明，在基建工程审计各环节中，前期环节的跟踪审计控制显得尤其重要。前期工作对整个项目投资影响力最大，基本决定了一个建设项目投资的经济性、效益性、价值性，前期流程主要含项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算、施工图设计、施工招投标、施工合同签订等。各高职院校在推行基建项目全过程跟踪审计控制过程中，如不能全面开展项目前期重要环节的审计或审计深度不够，必将造成项目投资的风险。要想实现前期工作审计全程参与，必须在项目启动阶段优先确定外审机构。本文尝试从基建工程前期流程中可行性研究报告、初步设计与概算、施工招投标环节分析容易出现的问题和投资风险，并提出相应的控制和管理措施。

一、基建工程前期关键环节存在的主要问题

（一）可行性研究报告形成阶段存在的问题

立项期间，可行性研究报告形成阶段的工作是个非常关键的环节，它是工程项目投资决策之前，运用多学科成果对该项目进行技术性、经济性分析论证的过程，其结论是项目决策的重要依据，也是编制设计方案和开展后续工作的基础。对高职院校而言，其中的市场预测、建设规模和建设内容、总投资和资金来源、经济效益和社会效益显得尤为重要，这几方面如果没有做出充分市场调查和科学论证，很容易造成决策失误，给国家和学校造成重大损失。跟踪审计能够在此阶段发挥控制和防范风险的作用，提供理性的市场分析意见和合理化建议，但大多数在建高职院校都没有将跟踪审计纳入可行性研究阶段工作，弊端显而易见。

1.市场调查深度不够，风险预测欠缺

前几年湖北省高职院校新建扩建项目不断，致使高职院校基础建设总量达到饱和状态。调查显示，近几年，湖北省乃至全国高考报名人数逐年下降，招生人数逐年增长。湖北省高考报名人数在2008年达到最高峰约52.5万人，当年招生录取人数为17.5万人，录取率为33.3%；2012年报名人数下降至约45.6万人，招生录取人数为17.6万人，录取率增至38.6%。［1］原来是学校选学生，现在是学生选学校，学生除选择高考就学之路外，有的还选择了出国留学的途径就学。就学之路的拓宽，致使高职院校生源受到很大影响，多数高职院校招生出现了生源不足问题，有的高职院校招生人数微乎其微。这期间抓住了机遇率先发展起来的高职院校，其生存能力相对较强，而错过发展机遇新建扩建的高职院校就面临极大的生存问题，有的学校新建扩建的教学楼、学生宿舍出现大量闲置现象，其原因是当时建设工程立项期间对需求调研深度不够造成的。对生源趋势和拐点缺乏科学统计分析，对投资风险预测欠缺，只做“可行”论证，不做“不可行”论证，没有充分考虑投资的经济效益和社会效益，必然造成投入的极大损失和浪费。

2.建设资金借贷风险过大

各高职院校资金来源的渠道主要有两个，一是财政拨款，二是征收学费。这两项来源都受政府严格控制。由于高职院校建设资金严重不足，使各高职院校的改扩建资金筹集趋向是银行信用贷款。据业内人士估计，银行贷款已占到学校基建总投资的80%以上。就湖北省而言，高职院校受人员工资遇国家政策上调、物价上涨等因素的影响，各项费用逐年递增，年节余资金逐年递减，各贷款院校只能通过“续贷”方式“以贷还贷”，致使贷款数额如同滚雪球，越来越大。随着还款高峰期的到来，部分高职院校运转已有困难，可能形成到期不能还本付息的局面。有的地市州主办的高职院校近两年招生人数偏低，直接影响学校收入，背负沉重债务。经费严重不足已影响到学校的持续发展，有的院校在亏损运行，游走在“财务破产”的边缘。如果不警惕高职院校盲目投资负债运行的高风险，将会造成不良的社会后果，给国家的公共财政带来严重后果。这些现象的产生与内部审计职能缺位有关。

（二）工程设计期间存在的主要问题

基建项目投资控制贯穿项目全过程，投资控制既要考虑项目前期的影响因素，又要考虑项目实施过程中各环节的相互影响，其中前期设计与项目投资的关联度最大，应予特别关注。国外有专家指出：设计费虽然只占工程全寿命费用不到1%，但在决策正确的条件下，它对工程造价的影响程度可达75%以上。［2］显然，设计是有效控制项目工程造价的关键，即使在推行限额设计、运用价值工程理论优化设计、采用标准设计的科学经济的设计理念下，我们也应关注设计阶段对投资的影响，必须在这一环节防止投资和工程造价失控。以下问题是需要注意的。

1.设计招标不规范

高职院校基建工程设计招标阶段存在不规范不完善现象。招标或议标有失公正将导致产生“暗箱操作”行为，其直接后果是设计成本虚高、设计隐患、工程质量和造价等方面的负面影响；公开招标不规范、不完善是后期施工图设计的隐患；标的设计不合理，标的不详细、不明确导致投标理解差异较大；设计费不合理，过分压低设计费使得实力设计单位积极性不高，投入不够将无法保证设计质量；违反客观规律压缩设计周期，以致设计质量难以保证；评标缺乏公正和科学性，单纯注重投标方案设计和投标价，忽视设计单位综合实力和后期施工图设计能力，背离“优胜劣汰”招标原则，使得设计招标流于形式，给后期施工图设计质量、工程质量、工程造价带来不利影响和后患。

2.设计审图缺乏科学严谨性

设计阶段一般经历初步设计、技术设计、施工图设计阶段。高职院校因自身资源不足和人员专业化程度不够等原因，对于各设计阶段的设计审图投入不够，缺乏严谨科学的审图制度，过分依赖设计单位自身的审图，过分依赖职能部门的审图，即使引入造价咨询机构也存在参与不足和依赖过度问题。对设计阶段认识不足和种种过分依赖，容易造成内部审图机制不健全，施工图问题甚多等现象，给后期施工留下设计变更隐患，并给不良施工单位可乘之机，增加大量现场施工签证工程量，导致结算远超出预算的项目投资失控现象发生。最终结果是一误工期、二损质量、三致造价失控。据调查，曾有院校由于这方面重视不够，审计未纳入前期工作范畴，在跟踪审计参与施工队伍招标时，发现图纸概算有误，造成预算严重失控。

3.设计阶段技术经济评价欠缺

项目设计阶段许多工程都缺少有效的技术经济评价过程和手段。某些建设院校盲目追求项目功能强大、超前或美观，忽视项目经济性，增大了项目的不当投资，与此同时存在重美观轻功能，或重功能和美观而忽视经济性的倾向。无论是院校主管领导偏激思想，还是设计人员的单纯技术设计思想占主导，都极易造成项目技术经济问题。合理的投资是指在满足业主所需功能的条件下，付出最小费用。要有效地控制建设项目投资，必须强调科学设计理念，强调项目的技术性与经济性统一。偏激的限制投资会造成使用功能不全或功能缺乏发展空间，单纯的追求美观和缺乏市场前景分析的功能超前，则容易造成功能过剩或功能浪费，加大投资风险。

（三）招标文件中普遍存在的问题

近几年，基建工程中的贪污腐败现象屡屡发生，主管机关对基建招投标工作引起重视，大多数学校内部审计都参与了全过程招投标工作。笔者在参与过程中发现，除要防止串标、围标、转包、违法分包等行为外，在制作招标文件时还应注意几个关键问题。

1.招标文件编制内容不够完善

在编制招标文件有关合同内容中，其一，不是根据本工程的实际情况和特点约定合同条款，而是按照招标常规程序行事，套用固定招标文件格式，只将所要招标的项目名称换入就形成一份新的招标文件。其二，对拟定合同主要条款不重视，在合同的专项条款中未提出具体的质量要求和设计变更规定；针对投标报价漏项、增减变更工程量及材料、合同增减项目等没有约定具体计价方式和要求，造成合同签订和工程变更单在确认时，甲乙双方引起争议。这是招标文件内容不完善、实际操作性、针对性不强的具体表现。

2.招标范围界定不清晰

在招标文件中，由于招标人（甲方、建设方）提供的材料表述语言模糊，对招标答疑不够重视，使投标人（乙方、施工方）不清晰招标人的真实意图，无法准确的投标。由于理解的偏差，引起开标时发现各投标单位报价价格差异非常大，给评标工作造成很大困难，并且在工程结算时，施工方和建设方也会出现很大的意见分歧，影响结算工作的顺利进行。

3.工程量清单编制粗糙，造成工程造价失控

目前，高校基建工程项目招投标逐渐采用了工程量清单计价模式，这种模式招投标的主要问题在于，建设方或招标代理机构编制招标文件时往往因为时间紧、任务多、工作人员专业水平等原因，工程量的统计工作做得比较粗糙，大多按照原设计文件提供的工程数量表进行简单的汇总统计，有的甚至靠主观估计来确定工程量。这很容易造成工程量的误差较大，工程投资估算不准确。投标方在仔细分析了招标文件和市场信息后，准确判断出某些单价低项目的工程量实际施工时可能会减少或全部取消，有意在清单中将这些工程量报高；同时判断出另一些单价偏高项目的工程量在实际施工时可能会大量调增，则在清单报价时将这些工程量报低，让总价下降而中标，如若其投标方中标，则会在竣工结算时工程总造价比预算高出很多，直接影响了工程造价的控制。［3］

二、基建工程前期关键环节的控制和管理办法

（一）可行性研究阶段

在高职院校扩建新建项目可行性研究期间，应该进行充分调查研究，把院校的发展前景与社会需求结合起来分析研究。

1.内部审计参与投资风险和效益的预测和评估

内部审计“免疫系统”的主要特点是预防为主，强调前期介入，预测风险、评估效益是新时期内审工作重要内容，即使内审力量不足，也可借助外部审计机构一并完成基建项目投资风险和效益的预测、评估工作。大多数高职院校的领导对项目前期工作的重要性和前期审计介入的必要性认识不足。可研报告形成阶段应当充分发挥内部审计的控制职能，让其参与院校发展规划中的风险控制和效益预测早期评价过程，充分考察社会需求和科学评价院校的未来发展，客观分析建设项目的可行性和不可行性，特别要重视项目的不可行性评价和风险评估，充分发挥审计的控制把关作用。各高职院校领导在投资决策分析的关键时期，应该重视内部审计的参与。

2.定性和定量分析投资风险和效益

内部审计在分析预测院校基建项目投资风险和效益时，应注重定性和定量相结合。往往在可行性研究报告中，都以定性和可行性分析偏多，应该将定量分析融合进报告中，并必须考察不可行性。如新校建设立项时，就应当开展对生源的调查，以便进行定性与定量的综合分析。

从湖北省近几年的高考报名人数以及出生人口测算数据来看（见表1），6年时间里，高中毕业生预计减少约15.2万人。在高考生源锐减的情况下，普通高校录取的校际、省际乃至国际竞争将愈演愈烈。其中，一本院校面临的是生源质量的竞争，而部分二、三本院校，特别是高职院校面临的是更为严酷的生源数量竞争。湖北省的高职院校数量目前已经达到超饱和状态，未来十年，有部分办学质量不高的高职院校面临招不到学生的严峻局面。因此，再盲目的新建扩建高职院校，必将使学校债务沉重，难以生存，这就是高职院校盲目扩建新建项目的不可行性方面。高职院校不能单纯追求规模发展，应最大限度利用现有资源条件，提高自身的办学水平，提升竞争力，这才是高职院校的出路。

表1 湖北省2010－2015年高考报名人数及预测［4］

（二）基建项目设计阶段

设计阶段对项目投资造价的影响力更需要有效的事前控制。设计质量、施工图质量对项目成败举足轻重，建设院校首先需要加强对设计阶段重要性认识，通过各种手段实现设计阶段成本、图纸质量、实际效果的控制。设计阶段的审计参与非常必要。

1.规范设计招标

建设院校无论项目大小，应该在内审机构参与下积极推行设计公开招标制，杜绝不规范行为和“暗箱操作”，健全约束和监管机制。预审和选择投标设计单位时，主要从单位资质、人员素质、设计业绩、单位信誉、硬软件配置、质量体系等多方面考虑。在设计监理单位和审计机构配合下，编制准确完善的设计招标文件，文件应标的明确清晰，并组织必要的公开答疑，达到投标理解一致性目的。

设计阶段是对项目投资影响最大的阶段，因此招标文件中应列入设计阶段投资控制手段和体现设计思想的具体措施条款。投标书中需有科学设计思想、投资控制手段的详尽描述。其一，设计招标文件必须尊重客观规律，合理要求设计周期，从而避免过分压缩设计周期带来的设计质量缺陷；其二，针对设计单位后续技术服务、现场服务不足问题，建设院校在招标文件中应提出具体要求和条件；其三，针对因设计质量低劣和缺陷可能造成建设院校重大损失的问题，招标文件应列入对投标设计单位的有关限制性或索赔条款，从而有效保证设计质量，维护建设院校利益。另外，为防止恶性低价竞标，必须制定既能体现公平竞争原则又能遏制恶性竞标的评标办法。评标不应只侧重投标报价和投标方案，要充分考虑投标设计单位综合实力及后续施工图设计能力、技术服务能力，应尽可能采用“合理低标价法”，评标机构在公平公正科学合理的评标基础上选择有实力的设计单位，从而获得保证设计质量的良好基础，以优良的设计质量达到控制投资成本的目的。

2.引入和强化设计阶段监理制

设计阶段是影响项目投资的重要阶段，有资料显示：初步设计阶段，影响项目投资的可能性为75%～95%；技术设计阶段，影响项目投资的可能性为35%～75%；施工图设计阶段，影响项目投资的可能性为5%～35%。［5］我们必须加强设计管理，有效控制项目投资。建设院校因自身资源不足和人员专业化程度不够，无法深度参与设计阶段过程控制，有必要引入和强化设计阶段监理制，选择有设计院背景的监理单位或者审图机构全程监理项目设计，最大程度减少设计问题、设计缺陷，从而实现成本控制、图纸质量控制、实际效果控制。设计监理单位除按监理大纲开展控制设计进度、设计质量等日常工作外，应侧重项目设计的技术经济性的控制，按要求向委托方提供有关项目功能性经济性评价专题监理报告。技术经济性评价和控制，可避免设计人员单纯的技术性设计无视经济性的缺陷。监理的控制作用不仅仅局限在设计无缺陷的低层次，更需提高到审核设计的科学性和设计是否优化的高度，检查审核设计中是否体现科学经济的设计理念和成本控制要求。设计过程中，监理单位应加强工程量清单的审核、多专业交叉综合设计的图纸会审，有针对性地防范经常性错误发生。有效的设计监理对项目投资控制有不可低估的作用。

3.建立和完善设计阶段审计强制介入制和内部审图制度

项目投资控制全过程中，设计阶段控制是重要环节。首先，设计阶段影响投资的可能性最大，所占比例如前所述，正因为如此，其节约投资的可能性也最大；其次，我国工程质量事故统计资料表明，设计原因引起的工程质量事故，居工程质量事故原因之首；因此，遗漏对设计阶段的审计是重大制度缺陷。建设院校领导要充分认识项目设计阶段的重要性，积极推行设计阶段强制性审计制度，发挥内外审机构的控制和监管作用。审计机构应参与设计招标、审核设计合同及执行、监督审图过程程序、复核有关设计监理报告。当设计定型施工图完成时，项目成本已基本确定，建安成本只是通过施工实施产生，因此，项目投资设计阶段成本控制、质量控制更能体现事前控制的科学审计理念，项目设计阶段审计介入非常必要。

维护院校利益直接责任人是校方自身，因此内部审图制度对设计质量的把关具有较强的实际意义。制定内部审图制度，应最大程度的利用现有资源，通过内部图纸会审制，把握和掌控设计方向和项目投资，特别是市场可选性很大时，对建设主材选型或指定品牌、指定产品的控制尤其重要。深度参与设计过程、推行内部审图制有助于维护院校利益。

（三）编制招标文件应注意的问题

在编制招标文件时，有两种方式有助于提高跟踪审计的效能。方式一，让跟踪审计单位和招标代理单位同时编制一份招标文件，建设院校可根据这两份文件找出问题，互补不足，优化方案，提高招标文件的质量，降低投资风险。方式二，重视跟踪审计对招标代理编制的招标文件的审核，根据实际工作经验，制定审核标准和模式，提出具体意见和建议，完善招标文件，降低投资风险。

长期的跟踪审计工作经验证明，审计机构的介入可以在事前预防建设方和施工方的矛盾。招标文件审核严谨，可以大量减少工程开工后的变更，较好地控制工程造价。几个控制关键点在于：

1.固定招标文件格式，细化并强调具体要求

固定招标文件格式的同时，可根据每个工程的实际情况和特点编制有针对性的具体条款，特别是招标文件中拟定合同条款时，必须提出施工质量要求，设计变更、工程变更生效条件和结算方式，工程款支付方式、支付条件，特殊分包工程二次招标约定及甲方参与条款，设备、材料选型变更时甲方的实际控制权，其中工程变更单的生效条款尤其重要。某高职院校在某项建设工程中，施工方提出高出市场价两倍的材料价格签证，校方为赶工期，迫于无奈签证了此材料，但此签证单上并没有跟踪审计和学校内部审计的签字。据此，工程竣工决算时，跟踪审计单位根据合同条款中的规定“工程签证单必须甲乙双方、监理、审计四方到场签字方能生效”为依据，内部审计协同跟踪审计单位，顶住了施工方施加的各种压力，坚决减掉了该材料高出的部分价格，维护了校方的利益。

2.规避风险系数

在招标文件中有关风险系数必须全面考虑，以避免在结算期间引起施工方和建设方的矛盾，维护建设院校自身利益。由于高职院校建设的特点是资金到位率高，工期时间短，因此，在招标文件中如果采用固定总价合同，需约定不予考虑国家政策性调整，约定不考虑市场材料差价调整问题；所有变更结算按投标报价不变价执行，投标报价未覆盖的新增变更内容，按当时信息价或双方认可的市场价约定计价方式；如果是固定单价合同则必须约定价格浮动比例。这类风险可约定施工方承担。对招标文件暂定价部分需约定结算方式及甲方定价权。

3.全面考虑工程付款的合理性

在合同中约定工程付款时，必须考虑审计结算前留有足够的资金让施工方对工程质量和进度有保障。工程款支付时，院校管理者需严格审核实物工程量，同时积极配合结算审计，防止超前支付。后期进度款支付必须考虑收尾难、结算难因素，以免施工方可视此工程基本结清，不予理睬，拖延完工时间，或长期不能审结。

对投标报价漏项、增减变更工程量及材料、合同增减项目等，必须约定具体计价方式及要求，定性和定量相结合，具有可操作性的明确规定是合同中必不可少的。

［1］［4］湖北高考人数逐年下降引发连锁反应［EB／OL］.（2012－06－08）［2012－12－06］.http：／／edu.sina.com.cn／gaokao／2012－06－08／0949341817.shtml.

［2］陈宇红.设计阶段在项目投资控制中的作用和控制手段［J］.建设监理，2004，（5）：44.

［3］方梅英，毛义华.政府投资项目工程量清单招标综合合同结算模式初探［J］.建筑经济，2008，（9）：113－116.

［5］李艳梅，易继军.建设项目设计阶段的工程造价控制［J］.科技信息，2009，（1）：691.