代建制实践中面临的问题和根源分析

宋 震

（苏州工业园区商业旅游发展有限公司，江苏 苏州 215024）

0 引 言

探索政府项目管理的理论研究和实践研究方兴未艾，各地关于政府项目管理的政府法规、条例已陆续出台，许多经验需要进行总结和提高。政府投资项目代建制作为一项新生事物，要求我们创造条件，对如何将私人项目管理理念运用到公共项目中来，进行有益的探索。尽管在实践中代建制积极的一面已经显现，但存在的问题也不容忽视。实际上如何解决出现的问题、积累经验才是完善代建制的根本。

1 代建制面临的问题

各地实施过程中反映出的问题主要集中在以下几个方面。

(1)代建过程中，原先设定的竞争机制不能全面实现，导致资源利用效率偏低、分配不公，形成政府投资行业新的政策性进入障碍，可能滋生新的腐败。例如存在地方保护主义，部分代建单位是原政府建设单位下属的改制公司，双方关系紧密，其他咨询单位无法介入其项目的代建市场。

(2)部分政府投资项目不按建设程序办事。政府程序化、集中化的决策权威，造成前期工作走过场，甚至出现行政长官意志凌驾于科学民主决策之上。部分政府投资项目在项目实施中行为短期化，追求表面政绩，存在重复投资、重复建设现象。

(3)政府业主对代建方的职责定位、工作范围不明确。在履行代建职能时，建设各方和投资单位往往凭经验操作，对最终管理成效的评价无依据，也因此无法建立相应的奖励和处罚机制。政府(投资方)一方面受人员配备和自身专业水平、管理能力上的限制，需要代建方服务；另一方面又不愿赋予代建方真正的权力，双方缺乏相互信任、相互协调的精神。

(4)代建制管理取费无依据，标准偏低。由于目前工程建设项目的管理费用仍然按财政部文件规定列入“建设单位管理费”科目，代建费尚没有专门列支的科目，代建收费标准尚没有统一标准。项目代建综合了设计管理、施工监理、投资控制、招标代理等专业的工作范围，上述专业工作的收费按目前国家的取费标准组成如下(按项目估算为1.1亿元)：工程管理 3%(江苏省建筑工程费用定额 2%～5% 估)、设计监理 0.07%(按江苏省物价局、建设厅文件苏价服(2005)317号规定 0.05%～0.08% 估)、施工监理 1% (按江苏省物价局、建设厅文件苏价服(2005) 317号规定 0.80%～1.20% 估)、造价咨询 0.4% (按江苏省物价局、建设厅文件苏价服(2004) 483号估)、招标代理 0.18% (按国家发改委规定估)。上述费率累计约为4.65%。实际的项目代建管理费开支标准和核算办法一般是由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制，通常不超过项目投资的2%。而过度竞争的局面，导致大部分试点项目的代建收费普遍较低。

事实上，代建方不仅要进行工程建设全过程管理，更重要的是必须熟悉项目管理的每一个环节，为所有项目各方主体的利益创造有利的条件，从不同的侧面来推进工程的顺利实施。以上的取费做法，不能体现代建单位所起的作用和应承担的责任，这一特点和我国的监理取费长期偏低的状况相似。德国专门从事项目管理服务的公司，其业务范围同样为工程项目建设的各个阶段(含项目实施阶段监理)，其取费总计为工程造价的7.5%～14%。又如同样是施工监理：韩国于1993年开展建设监理活动，目前监理的范围与我国大体相同。但其监理取费标准为工程费的3%～5%。

提高代建取费标准也是代建企业承担赔偿责任的需要。各地的代建制管理规定均对由于代建方的责任造成的损失作出了具体的处罚规定，即可理解为代建方应对由于自己的责任造成的损失如实赔偿。在目前代建取费偏低，代建企业又都没什么家底的情况下，其赔偿责任可能无法承担，实际上法律法规制定的初衷就得不到充分的贯彻落实。

(5)代建单位资质不明确、从业人员的素质亟须提高。政府已明确工程总承包和项目管理均不单独设资质，不再设门槛。但尚未出台明确的代建单位专项或通用资质的具体规定与条件。建立市场游戏规则，是保证公平竞争、信息对称的必然要求。因此兼顾原有建设市场主体资质的构成范围和注册资格，确定构成代建制资质的个人执业资质的范围和资格的工作须尽快完成。对于实行国民待遇的同类国外企业的资质与国内代建资质的互换互认的操作方式与相关条件也亟须出台。行业协会作为社会中介组织，在代建市场准入方面需要发挥更大的作用。

按各地目前的代建模式，通过与建设部《建设工程项目管理试行办法》(建市 [2004]200号文)推行的项目管理模式进行比较，如图1、图2所示。可以看到，由于政府投资项目代建制的框架是由发改委即计划投资部门提出的，因此相关政府文件更侧重于从政府投资者的角度进行投资项目管理，突出了权力的制约。

图1 项目管理(PM)模式

图2 代建制模式

2006年 12月江苏省发展改革委员会同省财政厅和省建设厅联合下发《江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定》(苏发改投资发 [2006]1473号)。从该暂行规定中可以看出，由发改委履行“出资人”职责，负责牵头组织实施省级政府投资项目代建制工作及对代建单位资格审查和管理，推行的代建模式基本与前面表述的“项目管理公司竞争代建模式”类似。

规定中第十条要求：“代建单位应具有与代建项目规模相应的设计、监理、工程咨询、施工总承包、房地产开发一项或多项资质”。从中我们可以理解为：代建单位不同于项目总承包单位，特别是不同于施工承包商，主要承担管理职责，与国外先进的项目管理模式总承包管理的职能类似。也就是说从代建职能上考虑，代建单位由现在的工程监理(咨询、招标代理)单位担当比较合适。

同时从原建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市 [2003]30号)文件精神来看：“工程总承包企业可以接受业主的委托，按照合同约定承担工程项目管理业务，但不应在同一个工程项目上同时承担工程总承包和工程项目管理业务，也不应与承担工程总承包或者工程项目管理业务的另一方企业有隶属关系或其他利害关系”。因此从政府项目管理的自身需求以及管理特征看，咨询(监理)类企业作为代建人从理论上讲是较优的选择，即代建单位应是有监理资质的项目管理单位，若是由总承包单位或是不带监理资质的项目管理单位进行代建，则投资方的管理成本将加大。

但规定中第十八条要求：“项目代建合同签订后，中标人应及时向省财政厅出具银行资金保函”。第二十六条要求：“项目代建单位未经批准擅自调整建设规模，致使代建项目达不到设计要求的，对项目代建单位处以银行资金保函额 50%的罚款并扣减 20%的代建费。为达到设计要求或工程质量要求而采取补救措施所发生的工程费用，由代建单位承担”。也就是说，从银行资金保函的出具和违约责任的承担方面考虑，对代建单位的资金要求较高。目前甲级咨询企业注册资金要求 500万元，有几家咨询企业能开出数千万元的银行履约保函呢？对于政府投资上亿的工程，也根本无力承担赔偿责任。因此由现在的工程监理(咨询、招标代理)担当又不太合适。

以上似乎得出了两种矛盾的结论，原因在于在代建单位的定位要求上，与我国现行的建设管理体制发生了冲突。从各地的代建制管理规定来看，推行项目管理公司竞争代建模式，对代建单位的基本要求是：具有一定资金实力与信用；具有相关项目管理经验与实施能力；能够独立承担民事责任。但我国分工过细的建设资质以及不成熟的建设市场主体制约了项目管理企业向代建企业的发展。一些地区如北京在代建制管理有关规定中要求代建单位在签署项目代建合同时应提供项目造价 10%～30%的履约保函，对代建单位的责任与风险的设定具有较明显的承包性的色彩。这样代建单位的风险责任就大大增加了，成了工程总承包商，其结果与将其定位为项目专业化服务提供者的初衷相悖。当然在目前建设领域条块分割严重，工程职业责任保险发展滞后的情况下，采取履约保证金的方法来明确代建单位的责任，也属不得已而为之。最终对代建单位的约束应按咨询服务行业的惯例，依靠咨询企业社会声誉和专业人士职业责任保险的方法解决履约保证问题。正如建设部市场司王早生同志谈到对于融资困难问题时指出，目前大多数设计企业的资本金较少，在承包项目时往往感到融资困难，实际上这不是发一个文就能解决的问题。比如某公司过去融资有求于银行，现在银行主动服务上门，这里有个发展过程的问题，说到底还是取决于企业自身的实力，经济实力强就能得到金融部门的认可和信任。这需要政府的引导和企业自身的大发展。

笔者认为，项目管理企业(如现阶段的监理公司)的服务薪酬取决于基于自身服务能力及对业主的服务质量上，故与业主有着相同的经济利益基础。施工总承包企业的主要目标参数是合同标的，为了自身利益实现而进行项目管理，与业主有着不同的经济利益基础，而且施工总承包往往比单纯的项目管理服务能获得更高的经济收益，因此施工总承包企业不会将管理服务作为主业。为了实现代建管理的成效，应以目前的工程监理(咨询、招标代理)公司为代建企业的第一选择。

(6)政府投资项目信息数据库的建立尚未开始。实行代建制，可以引入私人项目管理的理念和手段，来积累政府投资项目的经验数据库，让教训不再重犯，让经验得以推广。但由于我国尚无建立项目数据库的成功范例，各地在代建制的推行中，也尚处于摸索阶段。

2 问题根源的分析

公共选择理论根据“理性经济人”的假设提出：“官僚和任何其他人一样，不是受到公共利益的激励，而被认为是受到利己的利益激励。当我们用这种观点观察问题时，他们是使其个人福利而不是使公共利益最大化”。

政府是市场经济中的重要组成部分，政府官员的意志对政府的行为有重要影响，这在地方政府中体现更为明显。在地方政府官员是理性人的假设基础上，官员的主观幸福感受大致来自于职位的升迁、收益的扩大和群众的拥戴。目前的体制下，官员的升迁主要由其上级领导决定，所谓“上有所好，下必效焉”。一个突出表现是政绩工程，如目前 GDP 增长被看作是重要的政绩考核指标，基础设施工程如公路桥梁等的高投资必然会带来 GDP的提高，官员们热衷于重复建设和大干快干也就不足为奇了。这种以取悦上级为目的的政绩工程，在项目建设中难以将成本、社会效益作为项目目标，低效率和高浪费就在所难免了。由于官员与公众之间的信息不对称，公众丧失了应有的对其行为的约束力。

由此笔者将对代建制问题产生的原因进行探究，分别从寻租、制度变迁中的路径依赖、委托代理关系(项目治理)、行业协会功能的弱化几方面分析如下。

首先从代建制产生的竞争不彻底问题中，可以看到虽然在公共服务中引入竞争是符合社会利益取向的市场选择，但竞争并非是永远与效率和福利成正相关的万能机制，它在发挥其积极功能的同时也会产生一定的负面效应。腐败的本质是利用行政垄断的权力取得非生产性的超额利润。竞争过程中的边界腐败问题通常出现在公共部门和私人部门的交界处。其中，产生腐败的主要源泉是公共权力的自由裁量权和寻租。由于行政权力干预和行政管制的人为因素，造成不平等的市场经济竞争环境而产生的收入被称作“租金”，依靠这种权力大发横财的行为则被称为“寻租活动”。由此可以发现，代建制实施过程中种种竞争不彻底现象的根源之一就是行政权力可以创造寻租的条件。于是出现了在制度变迁的过程中，利用权力“设置租金”的行为，由设租到寻租，产生了一个因果联系的循环圈，即在政府投资项目实施过程中，行政机构可能主观上对项目建设进行干预或者利用客观上存在寻租的机会来产生租金。在这种情况下，私人组织可以通过非法手段对政府官员施加自己的影响，以便利用其腐败来实现一己之利或谋求小集团的租金。例如：在政府项目采购和建设中，一些选择的标准往往不公开或在实际操作中被扭曲，寻租者用一笔小小的额外开支换取的政府服务所产生的损失是巨大的。这种腐败有着深远的外部效应，如果不加以监督与控制，将会慢慢地对政治合法性的损害达到这样一种程度：即不腐败的政府官员与公众也会认为没有必要遵循法律与宪法秩序所给出的运作规则。同时易导致重形式轻实效的“政绩工程”，造成社会资源的浪费。因此不改变这种寻租的因果链，就不能打破腐败的循环圈。

其次，按照制度经济学的理论，制度变迁过程中具有路径依赖的特征，对原有制度的路径依赖不可避免地会增大新制度的供给成本。表现在：一是初始的制度选择会提供强化现存体制的刺激和惯性，因为沿着原有的体制变化路径和既定方向往前走，总比另辟蹊径来得方便一些。“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”，沿着既有的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在某种无效率的状态之下。正如道格拉斯·诺斯所说，既有方向的扭转，往往需要借助于外部力量，引入外生变量或依靠政权的更迭。二是在原有制度安排下的既得利益集团为了维持既得利益而竭力维护原有的制度安排，或者力求使变革有利于维持和扩大他们的既得利益。因此，要克服既得利益者的抵抗必然会增加新制度确立的成本。

制度的形成是各方多重博弈的结果。每个行为主体对新制度安排的态度，是由该项制度所能带给他们的收益和成本决定的。行为主体支持某项制度创新的前提是收益与成本相抵后净收益为正。或许，这正是部分政府项目前期走过场、代建单位职责不明确的根源之一。

再次，目前政府投资项目的管理模式普遍适用的是委托—代理关系。作为市场经济条件下最普遍、最基本的经济关系，其产生的问题是委托人和代理人均追求自身效用的最大化，并且两者的效用最大化的目标往往是不一致的。委托—代理问题的主要表现形式为：道德风险和逆向选择。在一般项目实施中，建设方、监理方、承包商三者对权力的制衡以及责任的分担进行的合作和争议，均是委托-代理问题的典型表现。放入“代建制”中，即产生了政府(出资人)—代建方的主要委托—代理问题。委托—代理问题产生的原因包括制度性原因和直接原因。制度性原因是由于委托者和代理者不是一个人，客观上会导致益目标动机不一致，由此必然会衍生出委托—代理问题。直接原因包括信息不对称和不完备契约等。

其中通常用于公司治理中的“内部人控制”是“转轨过程中所固有的一种潜在可能现象”，实际上就是“所有者(出资人)缺位”和剩余控制权与剩余索取权不相匹配的问题。与现代公司治理结构类似，政府投资项目代建实施中，项目所有权与控制权在一定程度上是分离的，代建方(内部人)的利益与政府(出资人)的利益就会有冲突。项目所有权和项目治理主体是项目治理结构的内核因子。如果政府不能有效地对代建方的行为实施控制，就会出现“内部人控制失控”，代建方就有可能利用控制权来谋取自己的利益，降低代建的效果。因此控制“内部人控制”的一项根本措施就是保证所有者到位，这对代建制的完善提出了更高的要求。

另一方面，代建实施中项目所有权配置的原则是项目控制权与项目剩余索取权应该相对应。由于项目剩余(项目新增的价值)是不确定和没有保障的，剩余索取者自然就是风险的承担者。因此代建服务价格偏低等问题凸显了当前代建项目中所有权配置的不合理。

最后，由于我国建筑业目前不同类型的行政管理壁垒仍未完全消除，从项目前期至实施阶段，由发改委、住建部、财政部多头管理的现象仍十分严重。咨询、监理、造价控制等机构的业务不仅具有同性质的重叠性，还与政府部门的行业管理职能关联，通过各自的资质管理及业务范围的划分而形成相对封闭的运行机制，造成资源浪费、管理低效等问题，还在一定程度上阻碍了建筑领域的市场经济发展步伐，客观上造成了行业协会对整个建设行业的自律监管较难统一，也未能形成系统、规范的中长期规划和相应的配套制度。同时各地方行业协会在工作上仍缺乏沟通和联系，导致行业自律监管难以形成有效的合力，又造成自律监管的相互矛盾和冲突。和西方发达国家行业协会相比，我国的自律监管措施往往流于形式，造成监管的效果不明显。例如，目前建筑业建立行业诚信档案、业务质量检查指导制度、行业自律性惩戒制度的工作还在完善过程中等等。

笔者认为：代建行业协会最重要的作用是要促进这个行业的发展，并作为社会监督政府的一个重要组成部分。行业协会功能的弱化导致了整个代建行业取费标准、职责定位、数据库建立等问题的解决各自为战，处于分散、无序的状态，政府无法听到整个行业的呼声和意见。作为行业协会重要职能的执业资格准入制度以及行业自律管理体系目前亟待解决完善。

在政府职能转变过程中，从政府转移出来的职能需要社会中介组织来承担。但我国的政府规模大，反衬出社会中介组织发展较慢，且存在数量少、种类缺、机构不健全的问题。在当今政府管理社会职能的边界日益模糊，社会各种公共服务组织大发展的背景下，这种既不同于政府又不同于企业的“第三部门”的社会力量的培育成了当务之急。对行业协会的发展空间和发展环境，政府应起主导性的作用，提供必要的硬环境和软环境。

3 结 语

由于政府项目投资主体的特殊性，项目会对其他投资产生诱导性和示范性，因此政府项目在改善国民经济结构和对国民经济进行宏观调控中发挥着重要作用，其产生的社会影响和示范效应也更甚于私营项目。对政府投资项目代建制的研究已超出了其本身的意义。

制度是合理的，如果实践当中走了样，照样会出现负作用。所以代建制市场的健康培育，需要积极开展代建实践，培育政府相关部门对代建项目的管理技术和经验，提高代建机构进行项目管理的竞争能力。归根结底，亟需切实解决代建费用标准、行业自律、市场准入等实施过程中的一系列问题，规范以代建制模式进行管理的投资项目各方利益主体的行为，以实现“政府监管、业主投资、代建管理、各负其责”的目标。

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