网络问政面临的问题及长效机制建设

方启雄

近几年来，随着互联网在我国社会各阶层中的日益普及，愈来愈多的网民通过博客、BBS论坛和微博客就社会公共政治事务发表看法，表达观点，甚至主动参与到线上和线下的互动之中。这种以网络为媒介和载体、以虚拟空间中的交流互动为主要方式、以关注和参与公共事务为核心的网络问政，是公众问事于政府和政府问计于人民的有机统一。也就是说，网络问政是一个双向的过程:体制内的行政机关、政府部门通过网络问政于民，了解民情，汇聚民智，同时普通老百姓(网民)通过网络反映问题、提供民间智慧。作为政府与民众之间进行互动的新途径，网络问政开启了中国民主政治的一个崭新时代。①

一、网络问政的现实意义

1.网络问政是对传统政治参与渠道的有效补充

在现代国家，选举、投票等政治行为是公民参与政治的主要渠道，议会、地方自治机构等政治机构是公民进行政治活动的主要场所，但无论是在东方还是在西方，制度化的政治机构与渠道往往难以充分反映公众的呼声与诉求，并不能及时对社会生活中出现的问题予以回应;事实上，协商民主在西方的出现，很大程度上就是由于传统政治参与渠道在现代生活中出现了种种问题，如少数服从多数的民主原则，很容易演变为多数人对少数人意见的压制与否定。而在我国，以行政主导为特征的公共治理，有时会出现忽视民意、甚至违背民意的情况，这种制度层面政治参与渠道的狭窄，往往使得社会成员的不满情绪无从发泄，甚至引发群体性事件。解决的办法是通过制度的完善，拓展社会成员的政治参与渠道。然而，制度的完善并非一朝一夕之事，而是一个渐进累积与制度替代的过程。网络问政的兴起，是对传统政治参与渠道的有效补充。通过网络问政，部分释放公众的不满情绪，缓解社会舆论压力，是网络时代满足公众政治参与需求的很直接、很有效的途径。

2.网络问政有助于推动政府决策的科学化、民主化

对于大部分公众而言，政治系统的运行是复杂且难以直接观察的，即便在相对成熟的民主政体下，“黑箱政治”依然存在——在政策出台之前，整个决策过程对于公众而言是一个无法弄清的神秘“黑箱”。而在网络时代，以新媒体技术为平台的网络问政扮演了政治系统与社会公众进行沟通的重要桥梁角色，并成为推动政府决策科学化、民主化的重要利器:在政策策划阶段，借助新媒体的传播平台，社会公众积极“问政”，发现、形成公共议题，并通过公开讨论使议题“发酵”;在政策制定阶段，公众以各种形式参与与公共政策有关的利益博弈，对政策的出台施加影响;在政策执行阶段，公众借助互联网平台对政府及公职人员的执政行为进行监督，监督公共政策的执行;在政策评估阶段，公众对政策的实施效果进行讨论、建议和评价，参与政策的修订与完善。网络问政推动政府科学化、民主化决策的过程可用下面的图1来表示。

图1 网络问政对政府决策的影响示意图

但是，生机勃勃的网络问政，在公民高度行使知情权、参与权、表达权、监督权的背后，因其自身发展的不成熟，背后潜藏着难以避免的危机因素。人民网舆情检测室发布的《中国互联网舆情分析报告》表明，2010年以来，中国网络舆论继续保持着迅猛发展的势头，往往是某个突发事件在网上一曝光，即迅速引爆全国舆论，把地区性、局部性和带有某种偶然性的问题，变成全民“围观”的公共话题，这些公共话题主要涉及公民权利保护、公共权力监督、公共秩序维护、公共道德伸张等一系列重大社会问题。这一方面体现了中国网民积极的“问政”意识;但另一方面，这表明以网民为代表的“新意见阶层”已经结成了一个有现实影响力的虚拟“压力集团”，这一“压力集团”在诸多重大突发事件中能够迅速凝聚共识，发酵情感，将议题“放大”成为全社会关注的焦点，并由此激化社会矛盾和诱发群体性行动，甚至威胁到社会结构的稳定。②鉴于此，有研究者指出，网络问政未必导致善治，③唯有实现网络问政的规范化、制度化和常态化，方能实现网络问政对民主政治的推进作用。在这样的现实背景之下，对网络问政中存在的问题进行冷静审视，以揭示影响网络问政效能发挥的诸种因素，并对如何实现网络问政的长效机制进行探讨，就成为一个具有现实意义的议题。

二、网络问政面临的问题

近几年来，网民通过网络平台，对关涉国计民生的问题、事件发表看法、表达意见，通过舆论的力量促使政府阳光执政，有力推动了中国民主政治的建设。同时，中央和地方各级党政机关愈来愈意识到网络民意的重要性，都在持续探索通过互联网有效听取民意、汇集民智、排解民怨的途径和方法，取得了很多值得总结和推广的经验，可以说，网络问政开辟了党和政府与人民群众之间更好交流的全新平台。④在网络问政蓬勃开展并给政府治理带来机遇的同时，其自身存在的弱点和问题也逐渐显现。这些问题有的来自网络问政的主体——网民与社会公众，有的来自网络问政的客体——政府机构与官员。主要表现为以下几个方面。

1.网民的无序参与问题

网络问政中，网民的无序参与主要表现为:一是散布、传播不实信息;二是在网上发表具有攻击性、煽动性或侮辱性的言论，损害当事人的声誉，对当事人实施“网络暴力”;三是煽动、组织线下群体性行动。网民的无序参与，既与网络的匿名性、虚拟性有关，亦与网民自身素质不高以及当前互联网管理的法律法规不健全有关。⑤可以说，网络的匿名性、虚拟性使得现实生活中本应遵守的规范在网络空间中失去应有的约束力，网民的责任意识和法律意识在匿名和虚拟环境下大大降低，为无序行为的发生提供了温床;部分素质不高的网民持有的盲目跟风、狂欢恶搞和看客心态，是无序行为发生的内在原因;现行的法律法规难以有效应对开放与虚拟并存的网络舆论以及网络媒体“把关”制度的不完备，是无序行为发生的客观原因。

2.政府及官员的应对失当问题

网络问政是一个双向的传播过程。社会公众通过网络平台向政府官员和政治机构就涉及公共利益的问题提出意见，而后者则应及时对舆论作出应对和解答。当前网络问政工作中，出现了部分官员应对网络舆论失当的情况，严重影响了党和政府的形象。官员的应对失当主要表现为:一是“失语”。担心说错话，信奉“沉默是金”，采取“鸵鸟政策”，回避网络民意。二是“乱语”。没有深入调查研究就进行辟谣和否认，甚至出现说法前后矛盾、不能自圆其说的情况，引发民众对政府的信任危机。三是“妄语”。对网民的质疑不予理睬，不主动检讨自己的问题与不足，而是意气用事，说“大话”，放“狠话”，甚至采取过激措施，以对抗的方式压制网络民意，激化民众的不满情绪。出现这些网络舆论应对失当的现象，究其原因，一方面是由于部分官员公共意识的缺失和权力观的扭曲，将手中的权力视作个人拥有的“特权”而漠视公众利益;另一方面是由于这些官员的网络素养不高，对网络传播的规律认识不够，利用网络开展日常工作和引导网络舆论的技能欠缺。

3.部分地方问政平台“形同虚设”

地方政府网络问政平台是政府与民间进行沟通的重要渠道，也是政府引导舆论的重要工具。当突发事件发生时，通过主动、积极地与公众沟通，政府往往可以抢先占领舆论阵地，避免陷入舆论被动。但近几年出现了部分地方政府网络问政平台形同虚设、与民众沟通不力的情况，主要表现在:一是疏于问政。主要表现为网站信息陈旧、长时间不更新，对网友的来信和帖子不予回复。如2011年7月，有网友反映，在海南某市政府门户网站的“网上信访”栏目中，43封信访信件无一得到回复，投诉时间最长的信件有一年多之久。二是敷衍问政。主要表现为“踢皮球”，将网友反映的问题“踢”给其他部门，或者用官话、套话来应付，对网友提出的问题极力回避，更没有解决问题的诚意。三是粗暴问政。主要表现为态度居高临下，甚至对反映问题的网友进行恐吓，将网络问政变成“网络问罪”。如2011年7月，某市一网友在本市“书记市长网上留言板”上抱怨该市的“交通整治行动”变质成“罚钱”行动，该市公安局在回复中说，要对留言网友“听其言、观其行、观后效”，引发大量网友“围观”。疏于问政、敷衍问政和粗暴问政，致使网络问政平台沦为政府部门的“摆设”，严重影响了网络问政的应有效果，更损害了党和政府的形象和公信力。

三、网络问政长效机制的建设

网络问政的长效机制，是一套保证网络问政工作长期、正常运行并能够发挥预期功能的制度体系。在这一制度体系中，政府、公民、官员作为三个构成要素，应形成良性互动关系:公民作为网络问政的主体，通过网络平台参与话题讨论，影响政府决策，同时监督政府和官员的执行情况;政府作为网络问政的第一客体，接收、受理公民的诉求和建议，并将公民的诉求和建议交由网络问政的第二客体——官员处理;官员作为网络问政的具体执行者，既要对政府负责，也要对公民负责，同时接受政府的督促与公民的监督。政府、公民、官员这三个构成要素正常发挥各自功能并形成良性互动，是建立网络问政长效机制的重要前提。

随着信息技术的发展，以及全社会公民意识的觉醒和培育，网络问政的参与主体将更为多元，参与方式与手段将更为多样，网络问政将成为我国公民参与公共事务管理的重要途径。⑥只有建立网络问政的长效机制，方能实现网络问政在促进官民良性互动、推进中国民主政治中的作用与价值。针对目前存在的网民无序、非理性参与，政府与官员的应对失当以及部分地方政府网络问政平台成为“摆设”等问题，笔者认为，建立网络问政的长效机制，需从以下四个方面入手。

1.培育网络问政的组织形式，引导网民有序参与

目前在我国的网络舆论管理中，技术手段占了很大的比重。技术控制，一方面，使得国家控制的成本急剧上升;另一方面，有可能导致以网民为代表的社会团体产生反感与对立情绪。笔者认为，政府可尝试转换思维，在网民中培养组织化的、服从规范的网民团体，通过网民团体的培育，实现对网络问政行为的规范和引导:一是强化网络道德教育，培养“网络公民”。通过宣传与教育，培育网民中关注公共利益、具有公益精神的个人与团体，逐步提升网民的整体素质。二是成立“公民陪审团”。“公民陪审团”由公民代表组成，负责在公众中收集来自民间的声音，并代表公众就公共议题提出意见和建议，影响政府决策。藉由“公民陪审团”，有望形成组织化、系统化的公共讨论。三是培养“政策兴趣小组”。鼓励网民或网民小组注册他们感兴趣的政策或服务领域，在公共政策出台之前，政府预先告知“政策兴趣小组”，鼓励他们在适当的时间、以某种协商的形式参与公共决策。总之，通过主动培养而非被动应对的方式，努力改善政府与网民沟通的手段，培养网民良好的网络参与习惯，引导网民有序地参与公共事务的讨论，可望促使网络问政走上良性的发展轨道。

2.建立和完善网络舆情管理制度

为进一步发挥网络问政平台的作用，需建立完善的、针对“日常”和“突发”两种网络舆情下的信息收集、信息处理、信息反馈制度。

一是建立和完善日常网络舆情管理制度。对于日常网络舆情的管理，相关制度应包括:建立完善的网络访谈、在线咨询、投诉处理等程序，以保证网络问政工作的落实;建立网民评议制度，为网民监督政府及其官员的执政行为提供渠道，并将网民评议与政府绩效挂钩;建立官员问责制度，要求各级官员认真筛选网民意见，及时反馈给相关部门，并跟踪问题的处理进展。通过以上制度的建立和完善，督促政府各级官员自觉将网民的智慧运用到执政行为之中，提高网络问政的实效。二是建立完善突发网络舆情管理制度。对于突发网络舆情的管理，应充分考虑网络突发事件的传播规律。网络突发事件的发生与发展，往往经历这样几个阶段:网络事件发生——意见聚集——权威信息缺位——舆论发酵——线下行动。因此，对突发网络舆情的管理，应当强化防止突发事件产生的信息机制，在突发事件还处于意见聚集阶段就积极介入，对网络舆论进行引导，对民众诉求进行反馈，尽量将突发事件遏制在萌芽状态;而当事件进入了舆论堆积阶段，则应果断介入，切断网络舆论与线下活动的联系渠道，避免网络事件转化为群体性事件。

3.加强网络新闻发言人队伍建设

自从2009年9月1日贵阳市政府召开新闻发布会，宣布正式启动市政府系统网络新闻发言人工作以来，全国各级地方政府纷纷建立网络新闻发言人制度，这对促进政府信息及时发布和打造阳光政务起到了积极作用，但也存在一些问题:一是因制度不够完善，一些地方的网络新闻发言人处于“兼职”、“轮流”状态;二是部分网络新闻发言人在回复媒体或网民时缺乏应对技巧，或是有意隐瞒事实真相，公众的信息需求得不到满足;三是一些网络新闻发言人官本位思想严重，姿态居高临下，官话、套话连篇。针对以上问题，应当进一步强化网络新闻发言人的培训与管理。首先，在条件允许的情况下，尽量实现网络新闻发言人设置的常态化，尽量减少兼职，设立专职的新闻发言人，并对其岗位职责进行明确界定。其次，加强对网络新闻发言人的培训。可派遣新闻发言人至相关高校或党校学习专门的课程，提高其媒介素养，或选取相关专业的人员担任新闻发言人职务。最后，也是最重要的，提升新闻发言人的服务意识，使他们能够做到主动、积极、平等地与网民沟通。

4.提升各级领导干部的网络素养

从政治沟通的角度看，网络问政指向的核心是各级领导干部，而对网络问政行为进行回应和管理的核心也是各级领导干部。因此，提高各级领导干部网络问政的能力，从某种意义上讲是完善网络问政管理体系的核心问题。提升各级领导干部的网络问政能力，关键是加强领导干部的网络素养。网络素养包括对各种网络信息的选择能力、理解能力、质疑能力、评估能力、创造能力以及思辨性反应能力。在信息时代，各种媒体无时无刻不在传递着各种信息，民众通过网络了解信息，参与公共政策的讨论，发表意见，形成舆论。这客观上要求我们的各级领导干部要具备对网络信息的辨析能力、对网络舆论的应对能力以及对网络突发事件的处理能力。在这方面，政府部门可与各级党校行政学院及高校开展合作，加强对各级领导干部进行培训，提升领导干部的网络素养。

注释

①张见伟、冯国建:《网络问政——推进中国政治文明建设的新尝试》，《中国石油大学胜利学院学报》2011年第2期。②《2010年中国互联网舆情分析报告》，2011年1月16日由人民网舆情监测室发布;《2011年中国互联网舆情分析报告》，2011年12月23日由人民网舆情监测室发布。③《瞭望东方周刊》评论部:《网络问政未必导致善治》，《瞭望东方周刊》2010年第10期。④张丙宣:《网络问政、制度创新与地方治理——以宁波网·对话为例》，《浙江社会科学》2011年第1期。⑤赵红卫:《论“网络问政”及其良性发展的路径选择》，《法制与社会》2010年第5期。⑥陈丽芳:《网络问政:网络时代政治传播的新范式》，《现代传播》2012年第2期。