构建公共服务型政府:问题、成因与对策

王同新

我国构建公共服务型政府大体上分为两个阶段。第一阶段是自下而上的逐步探索阶段。以2001年中国加入世界贸易组织为契机，特别是由于2003年“非典”疫情的警示，一些地方政府如南京市、大连市、成都市、重庆市等先后进行了建设服务型政府的实践探索，并产生了积极的示范效应。第二阶段是自上而下的全面铺开阶段。从2005年3月温家宝总理在十届人大三次会议的《政府工作报告》中正式提出要努力建设服务型政府至今，构建公共服务型政府在全国范围内全面铺开。随着改革开放的进一步深入和国民经济的持续健康发展，我国的综合国力逐步壮大，特别是经济实力和政府财力显著增强，从而为构建公共服务型政府初步奠定了必要的物质基础。同时，我国各级政府对构建公共服务型政府的重要性和紧迫性认识也空前提高，并进行了探索和尝试，已达成不少理论和实践上的共识，取得了初步成效。但到2006年以后，各地建设公共服务型政府的热情和积极性大减，新的政策和举措也明显减少，建设公共服务型政府开始降温并逐渐淡出新闻关注的热点，进入一个理性反思和深入探索时期。2012年11月，胡锦涛在党的十八大报告中提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制的目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，从而为我国进一步推进公共服务型政府建设指明了方向。

一、目前我国构建公共服务型政府实践中存在的主要问题

我国目前在构建公共服务型政府实践中虽然取得不少成绩，但也确实存在一些亟待解决的问题，突出表现在下面几个方面。

1.政府职能转变滞后。政府职能未能随客观环境条件变化而及时转变，或转变不到位，并且随意性、反复性较大，造成职能越位、缺位和错位现象较严重，经济建设职能得到强化，但社会管理和公共服务职能相对较弱。政府职能结构不尽合理，职能交叉重叠、相互推诿扯皮、行政效能低下以及党政不分、政企不分、政事不分、政社不分问题依然存在。

2.行政成本居高不下。用于非生产性的行政管理费用占国家财政支出的比重过大，而用于公共教育、科技研发、公共医疗卫生、社会保障和环境保护等方面的公共服务投入不足，公共财政体系尚未最终建成和完善，政府公共产品供给能力偏低与社会公共需求快速增长之间的矛盾突出。“我国行政成本过高、增长过快、行政浪费严重的问题仍很突出，在相当程度上影响了政府的公信力和执行力。”①

3.公共服务发展失衡。由于历史和现实等多种原因造成的发展不平衡问题，尤其是地区之间、城乡之间的基本公共服务水平差距较大，不同职业人群之间的收入悬殊，社会利益矛盾比较集中，致使政府在实现基本公共服务均等化和维护社会公平正义方面的公共责任凸显。中央与地方关系尚待进一步理顺，财权和事权尚需进一步合理划分，中央用于地方性财政转移支付尚需进一步规范和加大力度。

4.宣传动员工作力度不够。构建公共服务型政府过程中社会宣传动员工作还不到位、力度不大、效果不佳，社会公众对构建公共服务型政府了解不多、关心不够、热情不高、参与不足，缺乏必要的激励约束等体制机制保障，存在着政府热而公民冷的现象，构建公共服务型政府的社会基础薄弱。

5.缺乏统一部署和规范要求。对构建公共服务型政府缺乏全国统一而明确的目标、规划、要求和部署，各级政府和官员对构建公共服务型政府的认识也不一致，因此工作实践中缺乏规范，具体操作上五花八门，技术层面措施多而制度层面创新少，存在表面化、形式化现象。许多地方政府对构建公共服务型政府缺乏深刻理解和实质把握，思想上认识不足，行动上急于求成。

6.公务员队伍建设亟待加强。公务员整体素质不高，公共理念、责任意识、服务精神不强，有的地方政府出于自利性追求或假借公共利益之名滥用职权，与民争利现象时有发生，存在权力部门化、部门利益化、利益合法化的现象，致使有些地方和部门权力腐败问题还比较严重，某种程度上激化了社会矛盾，影响了社会和谐。

二、目前我国构建公共服务型政府存在问题的原因

造成我国目前公共服务型政府建设实践中存在问题的原因，概括起来，大致包括以下几个方面。

1.行政文化根源。由于我国古代经历了漫长的封建专制统治，近代又沦为半殖民地半封建社会，特殊的国情和历史造成了我国封建专制传统比较多而民主法治传统比较少，封建“官本位”意识、等级观念、特权思想和权力崇拜心理根深蒂固。中国古代政治理论认为，政治权力的合法性来源是“天”而不是人民，权力是本源，权利是派生。这种权力源于“天”而授于“上”、权力第一性而权利第二性的政治观念，必然使得政治权利匍匐于政治权力之下或颤栗于政治权力之前，导致各级官吏对上唯命是从、趋炎附势，对下桀骜自大、罔顾民情。在人民面前，各级官吏依凭封建“家长制”而以“父母官”自居，习惯于高高在上。同时，传统儒家思想从“内圣外王”到“修身、齐家、治国、平天下”，再到“格物致知、诚意正心”，总是强调通过强化人们内心“向善”的道德修养而不是靠外在“抑恶”的制度约束来规劝人们如何做好“清官”。但权力如果失去外在的监督制约，必然导致腐败丛生。新中国成立到改革开放之前，由于对马克思主义国家职能观的片面理解，马克思恩格斯政府公共性思想没有得到应有的重视和宣传贯彻，加之建立在高度集中的计划体制基础上的全能型政府特别是十年“文革”时期的治理失误，使得政府政治统治职能不断强化而社会公共职能日益弱化，政府权力被放大，国家与社会高度一体化，从而形成了我国当前构建公共服务型政府特殊的行政文化背景。突出表现有:当前马克思主义政府公共性思想的理论研究、宣传教育及贯彻落实不力，社会公共精神和公共理念比较欠缺，公职人员的公仆意识、服务意识、法治意识、责任意识淡薄，一般民众的主体意识、公民意识、民主意识、参与意识、规则意识不强，公共服务型政府理念尚未在全社会真正确立。

2.制度体制根源。权力规制是克服公共权力异化、遏制政府自利性倾向、避免政府公共性流失和确保政府公共性实现的制度保障。但我国目前在制度建设方面还存在不少问题，制度体系尚不健全、不完善，体制机制的灵活性、适应性不强。如:权力规制设计总体上过粗，系统性、科学性、严密性不强，有的甚至存在制度漏洞或自由裁量空间过大，从而给权力滥用或运行不轨留下了隐患;权力结构不尽合理，决策权、执行权、监督权的分工配合和有效制衡缺乏健全有力的体制机制保障，特别是监督权弱化或虚位、缺位问题突出，权力监督流于形式甚至出现监督“盲点”，致使权力监督制约不力、权力腐败问题易发多发;权力运行的体制机制缺乏高度的灵活性，不能适应社会客观环境条件变化的新要求和人民群众的新期待，尤其是为全社会提供公共产品和公共服务、满足全社会公共需求快速增长方面的体制机制建设亟待强化，权力运行的公开性、透明性不高，“暗箱操作”现象有损政府的公信力并容易滋长腐败现象;制度的实际执行和落实效果不够理想，有的制度流于形式而“潜规则”却比较盛行，制度规则不可僭越的至上权威性尚未在全社会真正确立;政府职能及其转变缺乏明确的法制规范，随意性、反复性较大，政府职权界限比较模糊或摇摆不定，职能越位、缺位和错位问题同时并存，以致有些时候政府该管的没管好、不该管的管多了。我国现行的行政管理体制权力结构不尽合理，监督制约不力，行政成本高，行政效率低下，政府职能转变迟缓，公务员队伍的整体素质还待提高，体制机制的灵活性、适应性不强，还不能很好地适应发展社会主义市场经济和建设公共服务型政府的迫切要求。在中央与地方关系上，地方政府缺乏足够的权力和能力来及时满足人民群众快速增长的公共需求，突出表现是缺资金、缺制度，尤其是制度创新和制度供给能力明显不足，从而严重制约了公共服务型政府建设向纵深推进。

3.社会基础根源。公众的积极参与是推动公共服务型政府建设的社会基础和动力之源。以人为本、为民服务、与民互动是公共服务型政府运转的轴心。面对广大民众日益增长和日趋复杂化、多样化、个性化的公共服务需求，任何一个政府也不可能统揽一切，因此政府必须善于调动蕴藏在社会中的巨大积极性，形成政府与公民、社会之间良性互动的局面。通过政民互动，一方面，政府可以及时了解和掌握社会公众的需求，从而增强政府提供服务的有效性、回应性;另一方面，社会公众可以增强民主参政议政的意识和能力，有利于推进政府职能转变和实现公共治理，有利于充分发挥政府、市场和第三部门各自的比较优势，从而形成优势互补、合作参与、协作生产、多元供给的公共服务格局，以提高公共服务的质量和效率。但要想形成高质量的政民互动，公民较高的民主参与意识和能力、第三部门的充分发育和完善、公民社会的成熟和发达是不可或缺的社会基础。但由于我国社会主义制度是脱胎于半封建半殖民地社会和跨域“卡夫丁峡谷”而直接建立的，不仅社会生产力相对落后，而且公民社会也不发达。从我国目前实际国情看，公民社会的基础还很薄弱，主要表现有:公民的主人翁精神、公共精神比较缺乏，权利义务意识、民主参与意识、制度规则意识比较淡薄，能力素质还有待提高，部分公民表现出政治冷漠;第三部门发育迟缓，不仅数量少，而且组织结构也不完善，很多部门具有明显的“半官半民”特征，对政府依赖性较大，自主性、独立性不强，社会公信力不高，缺乏实际竞争力，不能与政府之间形成高质量的互动，也无法承接由政府转移出来的部分公共服务职能。

4.理论研究根源。目前，我国理论界对公共服务型政府及其在中国的实践研究虽然取得较大进展，但远没有达到成熟状态。理论研究的不成熟、不深入、不统一势必影响到各地开展的实践操作。比如:关于公共服务型政府的概念、本质、特征和职能定位等基础理论的认识还不完全统一，尤其是结合我国的基本国情，在推进构建我国公共服务型政府的理论基础、目标思路、政策措施等方面尚处于进一步探索阶段，中央尚未形成明确的设计目标和统一的规划部署，地方政府官员对构建公共服务型政府的理解和把握比较表面化，甚至存在一些认识误区，如把以经济建设为中心与构建公共服务型政府对立起来等，所以具体实践五花八门，缺乏规范，有的甚至敷衍应付、虚张声势、形式主义严重。因此，关于公共服务型政府的理论研究确实应当进一步加强。

三、目前我国构建服务型政府的主要措施

立足我国当前工业化中后期公共产品短缺的时代背景，适应经济发展方式转变的客观趋势，为实现科学发展与社会和谐，促进经济结构的转型升级，从而形成消费主导、服务业主导、人力资本主导的新格局，必须加快推进以公共服务为核心职能的政府转型，努力构建公共服务型政府。②

我国构建公共服务型政府必须坚持以马克思恩格斯政府公共性思想及其中国化理论成果为指导，借鉴西方国家现代公共管理理论，以向全社会提供充足优质高效的公共产品和服务、满足人民群众日益增长的公共需求为根本任务，以“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”为职能定位，努力实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，积极建设人民满意的政府，充分体现人民政府的公共性本质。具体来说，从我国现阶段的基本国情出发，构建公共服务型政府至少必须从变革行政文化、加强制度创新、夯实社会基础三个方面同时推进。确立马克思主义公共理念、塑造服务型行政文化，为构建公共服务型政府提供思想条件;加强制度建设、创新体制机制，为构建公共服务型政府提供制度保障;加快培育第三部门、壮大公民社会，为构建公共服务型政府提供社会基础和发展动力。构建公共服务型政府，实质是实现政府公共性，核心是推进政府职能转变，重点是加强社会管理和公共服务，保障和改善民生，突破口是深化行政管理体制改革。针对目前实践中存在的主要问题及其原因，笔者认为，我国构建服务型政府应采取如下措施。

1.以确立公共理念为先导，着力加强宣传教育和变革行政文化。加强马克思恩格斯政府公共性思想及其中国化成果的宣传教育，着力在全社会真正确立起服务政府、有限政府、责任政府、民主政府、法治政府、优质政府、高效政府、透明政府、廉洁政府等价值理念，塑造有利于构建公共服务型政府的服务型行政文化。我国服务型行政文化的灵魂是以马克思主义为指导，核心是以人为本、为民服务，也就是以最广大人民的根本利益为本、为最广大人民的根本利益服务。要加大马克思恩格斯政府公共性思想及其中国化成果的宣传和教育力度，着力在全社会真正树立起公共服务型政府的价值理念和公共精神，大力营造有利于构建公共服务型政府的服务型行政文化软环境。当前，宣传教育要突出两个重点:一是切实加强全社会公民文化教育特别是马克思主义公民观教育，让全体社会成员从小就开始接受正确的公民观熏陶，不断培养起强烈的公民意识，包括权利意识、义务意识、参与意识、民主法治意识和主人翁责任意识等，特别是要使公民的权利义务观、公共理念和公共精神深入人心、践之行动;二是切实加强公务员队伍的马克思主义权力观和服务观教育，让他们一开始就明白自己手中的权力是从哪里来的或是谁赋予的、权力用来干什么或为谁服务、如何使用权力等一系列基本问题，从而自觉践行“全心全意为人民服务”、“领导就是服务”、“三个代表”和“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”等思想。同时，在我国这个直接脱胎于半封建半殖民地社会并处于社会主义初级阶段的具体国情下构建公共服务型政府，必须把加强马克思恩格斯政府公共性思想及其中国化成果的宣传教育与推进我国行政文化的转型结合起来，做到“破”、“立”并举。当下，要加紧变革和改造传统型行政文化，坚决清除其封建性遗毒和消极影响，努力克服封建官本位、等级制、特权等思想和权力崇拜、功名利禄、升官发财等心理，不断纠正现实生活中存在的“重人治轻法治、重管理轻服务、重对上级负责轻对人民负责、重搞潜规则轻制度建设”等现象，积极推进行政文化由传统型向现代型转变。

2.以履行公共职能为基础，着力转变政府职能和注重公共服务。要以深化行政管理体制改革为契机和突破口，着力转变政府职能，加快把政府职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来，做到在改善经济调节、严格市场监管的同时，加强社会管理，更加注重公共服务。当前，尤其要切实强化公共服务，并把公共服务提升到政府职能的核心地位，进一步突出社会性公共服务、经济性公共服务和制度性公共服务三大核心职能，着力推进实现基本公共服务均等化。其中，公共教育服务、公共医疗卫生服务、社会保障服务、基本住房保障服务、公共就业服务等与民生密切相关、公共性最强的社会性公共服务，是当前我国构建公共服务型政府的重点和优先领域。在改进措施上，要着重抓好以下几点:第一，优先保障改善民生，促进社会公平正义。一是要牢固树立以人为本、民生优先的发展理念和民本意识、服务意识，坚持立党为公、执政为民，自觉践行全心全意为人民服务的根本宗旨，切实转变政府职能和干部作风，进一步强化政府的社会公共职能，着力推进基本公共服务均等化，促进实现社会公平正义;二是要进一步明确各级政府和干部的目标责任，建立健全目标责任制，加强政府的目标管理、责任管理和服务管理，狠抓政策和资金的落实，把保障和改善民生的工作任务层层分解到基层去，落实在行动上;三是要围绕当前人民群众最关心、最直接、最现实的突出问题，以解决广大群众反映最强烈的热点问题为突破口，抓紧研究部署整改方案和对策措施，加强社会矛盾的源头治理，加大利益协调和矛盾调处力度，做到重点突破、全面推进，确保社会和谐稳定。第二，建立公共财政体制，优化财政支出结构。要按照公共产品的层次性和受益范围合理划分各级政府的事权和责任，建立健全中央与地方之间、跨地区之间、不同层级政府之间事权与财权相匹配的公共财政体制和公共服务分工体制。要围绕实现基本公共服务均等化目标，把推进财政能力均等化作为省级以下财政体制改革的重点，以基本公共服务支出责任与财政支出能力相平衡的原则取代传统的财权与事权相均衡的原则，实现中央与地方财税关系由以经济总量为导向向以基本公共服务均等化为导向转变。调整和优化财政支出结构，包括宏观层面上财政投入要向公共服务领域倾斜，微观层面上要不断提高财政投入的综合绩效。第三，加大转移支付力度，提高转移支付绩效。一是加大一般性转移支付所占比重，专项转移支付是否取消或减免配套资金应视具体情况而定;二是建立健全转移支付资金的绩效评估机制、监督问责机制，加强对转移支付资金的依法监管，确保有限资金的高效使用;三是建立健全科学合理的横向转移支付制度，积极探索东部发达地区对口支援西部地区的横向转移支付模式和横向合作治理模式。③第四，加强政府职能立法，依法保障职能转变。为确保政府职能及时适应客观环境的变化要求，切实推进政府职能转变，必须从建设社会主义法治国家的高度出发，坚持“职能法定”原则，加强政府职能立法，依法保障政府职能转变在一定时期内的法定性、权威性、长期性、稳定性，有效避免政府职能转变的随意性、反复性，纠正政府职能的“缺位”、“越位”、“错位”问题。在明确各级政府职责范围、责任分工、支出责任、财力保障的基础上，加快制定出台基本公共服务的国家标准和绩效评估指标体系，建立健全各级政府提供公共服务的职责分工制度、绩效评估制度和行政问责制度等制度体系，并尽快通过列举式立法途径依法进行规范。④

3.以实施公共管理为必要，着力强化制度建设和创新体制机制。政府存在失灵的可能性，政府不应该也不可能垄断或包办公共事务的管理，政府管理必须与地方自治相结合、相协调，努力创新政府管理的方式方法，充分发挥市民社会的积极作用，逐步形成多元主体协同参与、合作治理的公共管理格局。因此，我国当前构建公共服务型政府，必须坚持以马克思恩格斯关于政府公共管理理论为指导，积极借鉴西方国家实行公共管理的理论和经验，紧密结合我国的基本国情和具体实际，强化制度建设和管理措施，着力创新体制机制。在制度建设和体制机制上做到:第一，围绕以人为本，加强对国家权力的规制和完善社会管理格局。一是我国构建公共服务型政府必须要在中国特色社会主义制度框架下逐步推进，并要着力加强权力规制等制度建设，逐步改革和完善体制机制;二是按照形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的总要求，加强和创新社会管理，不断提高社会管理科学化水平;三是必须积极培育和壮大公民社会，加快提高公民社会的组织化水平，逐步扩大公民有序的政治参与和地方自治，进一步理顺政府与公民、与公民社会组织之间的关系，努力构建党委领导、政府主导并由政府、市场和第三部门等多方协同、合作治理的公共管理格局，更加有效地提供公共产品与公共服务。第二，围绕服务优先，强化政府的服务管理。一是完善服务制度，确保政府履行服务职责让人民满意;二是改进服务作风，提升公务员的服务能力和服务水平;三是创新服务方式，建立和完善方便、快捷、亲民的服务体系。第三，围绕手段创新，善于使用市场化工具。要围绕手段创新，善于使用市场化工具，为构建公共服务型政府提供质量和效率保证。20世纪90年代以来，我国公共管理尤其是政府管理的某些部门、领域已尝试引入市场竞争机制，民营化、合同承包、特许经营、用者付费、凭单制、放松管制、产权交易、内部市场、税式支出、政府保险等市场化工具得到越来越多的应用。为增强政府提供公共服务的回应性和提高服务供给质量与效率，要在公共服务领域以公民需求为导向引入市场竞争机制，充分发挥政府、市场和第三部门各自的比较优势，积极探索完善公共服务供给市场化和社会化改革的新形式。

注释

①唐铁汉:《行政管理体制改革的前沿问题》，国家行政学院出版社，2008年，第294—296页。②迟福林、方栓喜:《公共产品短缺时代的政府转型》，《上海大学学报》2011年第4期。③樊继达:《东西部基本公共服务差距收敛:基于实证调查的分析》，《新视野》2010年第4期。④沈荣华:《各级政府公共服务职责划分研究》，《新视野》2011年第1期。