政府行为对土地市场外部性的影响与矫正

孙 超

长久以来，人们普遍认识到土地利用中存在广泛的外部性现象。出于最大化社会总收益的考虑，政府——包括土地私有的国家——往往会在价格机制外加大对土地资源利用的管制。在我国的土地市场上，同样存在着广泛的外部性现象，而政府也同样通过各种方式影响土地市场的配置。学界已有对政府矫正土地市场外部性行为的研究，这些研究有的集中在土地外部性的特点和解决的主要方向，有的则集中在具体的某项矫正行为的实施绩效分析。笔者认为，还有必要对现行的各项矫正行为之间的分工和协调情况进行探讨。分析政府在土地市场上的不同职能，是理解政府矫正行为以及和市场价格机制分工协调的一个较好方式。从分工的角度讲，土地市场影响重大、机制复杂，政府在土地市场上的矫正行为需要达到多个目标。一方面应不影响价格机制正常运行，另一方面要平衡经济利益、生态利益和社会利益，而不同职能隐含了政府矫正行为中不同的目标函数，是对政府矫正行为的分工；同时，各职能之间也存在着互相的约束和补充，对彼此实施的成本和绩效均会产生影响。从这个角度看，只有在了解各矫正方式之间的分工协调后，才能对政府的矫正行为有更全面更准确的认识。

一、政府在土地市场上的职能及行为模式

一般而言，政府在土地市场上主要是作为规则制度的建立者和维护者。政府根据一系列的法律法规制定土地市场的基本规则，如确立产权和交易方式，形成由一系列包括土地征用制度、土地储备制度等在内的土地市场体系。其次，政府根据经济、社会的发展战略等制定土地利用规划、城市规划，通过此类规划综合安排成片区域内土地的使用。在某些国家和地区，政府会直接参与土地市场交易。我国的情况即是如此，作为城市土地一级市场的垄断供应方，我国政府通常会制定土地供应计划，决定土地一级市场的潜在供应情况——包括土地的供应量和供应结构，从而对土地市场的预期和供给需求比例带来更直接的影响。而当政府作为集体土地所有权受让方和国有建设用地使用权出让方这两个角色直接出现在土地市场上时，政府就直接成为市场的参与者。

1.政府作为土地市场建立者的行为模式分析

从影响外部性的角度看，作为土地市场的建立者，政府最主要的工作包括明晰土地交易的产权权利束、建立运行良好的交易体系以降低交易成本。我国城市土地市场建立的时间相对较短。在一定程度上，这与计划经济时代的经济特点有关。在计划经济时代，由于城市土地归国家所有、农村土地归集体所有，土地的资产价值并不被完全承认，也因此未设立可供交易的土地权利。改革开放后，这一情况有所好转。城市土地使用权从国有产权体系中分离，成为可以被赋予私人所有的权利。这也是土地市场建立的前提条件，由此，土地使用权从无偿、无限期、无流动向有偿、有限期、有流动转变，并逐步开始出现普遍性的土地使用权交易。之后，随着土地管理法的修订、物权法的出台，关于城市土地产权的设置逐步强化，与农村集体用地相比，城市土地的使用权从主体到权利束设置上看相对都较为明晰，大大推动了土地市场的发展。在土地产权出现的初期，土地市场出现过一段时期的混乱状况，主要表现在土地的多头供应，土地的原使用权人能够较自由地进入土地市场出让土地使用权。这种现象虽然在短时间内活跃了土地市场，但由于当时的市场机制尚不完善，无法对价格信号形成良好的反馈和调整，再加上部分土地交易具有一定的短期投机性，土地市场出现了不稳定的状态。因此，政府对土地权利的设置进行了调整，逐步收紧了土地供应的权利，同时，农地转用制度、建设用地指标制度、土地用途管制制度等一系列配套体系的确立使得土地的部分发展权继续由政府控制，最终使得政府成为城市土地一级市场上的垄断供应者。

由于土地权利之前长时期为国家所有，政府通过行政命令的方式按照规划全盘主持分配土地资源，因此具有整体利益最大化的取向。在不考虑对外部性的测量准确程度的情况下，可以认为至少在资源分配时，外部性通过政府直接决定配置的方式得到了矫正。但由于缺少价格机制的衡量，因此矫正后的效果是否能够符合预期则难以衡量。在土地产权设立后土地交易活跃，尤其是周边区位条件良好的土地价值上升明显，可以认为外部性逐步在土地价值中得到了显现。

从交易方式上看，初期的土地交易市场化程度相对较低，主要采用协议出让的方式，协议出让能够较好地反映交易双方的利益诉求，因此理论上，政府在达成协议的过程中可以更全面地考虑出让地块的价值中包含的外部性影响，以及出让土地开发过程中可能对周边造成的外部性影响。但随着出让规模的扩大，协议出让的方式制约了市场的进一步扩展。首先，当土地市场涉及的交易扩大到多个地块以及多个潜在的市场参与者时，政府作为垄断的供应者要在出让土地时进行较多的信息收集和讨价还价工作，而这所需的成本过高，实际中难以完成，只能放弃一部分利益。这一方面给寻租提供了空间，另一方面，当交易量达到某个临界点时，过高的交易成本会限制市场规模的进一步扩大。

土地交易的市场化程度真正大幅度提高，是在我国推动经营性用地出让的招拍挂制度后。由于招拍挂出让制度相对公开、公正，信息的收集相对方便，使得土地市场的交易费用下降，刺激了土地市场的活跃度。这其中，拍卖和挂牌的方式相对而言市场化程度更高，主要是采取价高者得的方式，既降低了交易成本，也提高了土地市场的竞争性，使得土地更有效地流向经济效益更好地使用者。

虽然市场的配置效率大幅提高，能够较好地将土地的外部性纳入市场交易的一部分。但这往往表现出一种不对等的现象。相对而言，作为外部性的承受者，土地使用者往往能够更合理地评估外部性对土地价值的影响，例如，周边地块对土地的利用有正的外部性效果，则土地使用者愿意支付更高的价格。但作为外部性的制造者，土地使用者往往难以准确地考虑其土地利用行为对周边地块可能造成的影响，无论这种影响是正面的还是负面的。

2.政府作为土地市场管理者的行为模式分析

在土地市场上，政府的作用不仅仅在于确立和维护市场交易的规则和秩序。政府还往往承担了一部分配置资源的职能，即通过制定城市规划、土地规划等方式，确定土地利用的规模和功能分块。土地规划以及规划下的用途管制，是政府对土地市场因外部性等因素而导致市场失灵的重要应对方式。土地规划的理念是以社会总效益最大化为目标，因此能够综合性地考虑各类土地使用的社会边际收益和边际成本，进行统筹安排。但规划作为指导市场的方式也具有其局限性，其一，规划往往针对于较长的一个时期的发展，而现实中可能由于发展过快或规划制定时的其他种种原因而出现规划与现实不符的情况，尤其是我国当前正处于城镇化的快速发展时期，规划往往面临着较短的修改周期。其二，规划是一种相对较被动的调整方式，需要市场参与者根据规划进行相应的调整才能达到预期的目标，而这个过程和结果都难以受到控制。其三，规划实际上很难对土地利用的外部性进行十分准确的分析。因为政府并非是规划土地的实际使用者，因此既难以了解土地的实际使用方式和使用状况，也难以了解周边群体的偏好，因此很难准确地评估外部性，更难以对外部性造成的成本或收益进行测量。这在一定程度上限制了规划干预市场的绩效。因此，一般情况下，政府往往在规划制定时加大公众的意见反映，或根据规划管制，设定相应的土地发展权，使得这种干预更具有合理性。

除了规划这种量的干预方式，政府还往往采取价格的干预方式。主要包括针对某种土地利用的税费或补贴。通过税费或补贴，使得某种土地利用者相对于其他利用方式的成本或收益发生变化，从而影响其对土地资源的利用。例如，耕地与建设用地相比，经济产出相对有限，土地的资产价值相对较低。不过，耕地具有较大的生态、社会方面的外部性，这一点无法在市场上反映出来，耕地使用者的私人净收益和社会净收益不符，结果导致大量的耕地转化为建设用地，而社会总收益受到较大的影响。因此，政府往往通过耕地补贴、农业补贴等市场化运作方式，激励耕地保护。

随着政府管制行为应用技术的发展，一方面，管制的运行成本、精确度均有了一定的提高；另一方面，管制行为也往往在不断的演化。例如保护耕地是由于耕地具有较强的正外部性。但这种正的外部性对于不同区域的收益不同，而获得这部分外部性的成本也不同，强制性的保护行为不利于土地的高效利用，因此产生了异地代保等行为。

这些管制行为的演变体现了政府作为土地市场管理者和土地市场建设者之间的协调和融合，使市场机制和政府管理机制更好地相互配合，使管制行为能够更多地采取市场化的手段并且不对市场的运行产生过多干扰。作为土地市场的管理者，与管制其他市场时的一项不同之处在于，土地资源的管制不仅包括其用途上的配置，也包括空间上的配置。这是因为，对于外部性而言，一方面其影响具有范围性，且在其影响范围内有可能均匀分布，也有可能效果递减；另一方面，对于外部性的承受者来说，其对外部性的影响大小的评估与其对外部性影响的偏好直接相关，且这种偏好对于不同的群体有着较为明显的区别。一般而言，作为普通的土地使用者，对于负的外部性往往具有更多的趋同性，如污染、噪声等，而对于正的外部性则因为个人的偏好不同而表现出较大的差异性。如教育、医疗等资源对于处于不同年龄段的效用不同。因此同样的外部性产品，可能因为所处区域的不同而效果大相径庭。

3.政府作为土地市场参与者的行为模式分析

作为市场参与者，政府的职能一方面在于通过发布土地储备计划、土地供应计划等，向土地市场释放信号。由于储备计划包含了政府在一段时间内可能投放的土地供应的“库存”总量以及储备开发进度，因此会在一定程度上影响市场参与者的预期；而土地供应计划往往直接包含了政府供应土地的规模和结构。这种资源配置的模式通过政府的计划规划等能够和市场上的价格信号结合在一起，对市场参与者的决策产生影响。另一方面，政府根据制定的土地储备和土地供应计划，进行土地收储和土地出让行为，作为市场参与者买（收储）卖（出让）土地使用权。

与其他的市场参与者不同，政府无论是在制定计划还是实际操作时，并不完全依据价格信号作为其调整依据，而这所造成的就是土地资源配置的结果与市场的均衡结果可能存在差异。这种差异有相当一部分情况是由于政府对土地配置结果的外部性的认识和考虑。例如，政府可能认为大型的工业园计划能够吸引投资、拉动地方就业、带动区域经济增长，也即是造成较大的正的外部性。因此政府可能会加大此一部分用地的供应规模，或降低其供应价格，如我国之前曾经出现的大量兴建工业园区并低价出让工业用地的现象。这种行为逻辑事实上是政府通过对潜在的外部性进行估价，并取代市场竞价交易的方式直接对其进行分配。因此，这种举措可以被视为政府购买外部性的行为。由于政府垄断了土地供应市场，作为成片土地的拥有者，假设这种土地利用中的外部性效应确实存在，其必然会反映在周边土地的价值上，而这部分土地增值的收益仍然至少部分地会归土地的所有者即政府所有。因此，在这种情况下，政府的让利行为，实际上可以被视为科斯所设想的市场参与者之间对外部性进行交易，进而自发地调整资源配置的行为。

二、政府行为对土地市场外部性的影响与矫正

1.制度层面

从制度层面看，政府作为土地市场上规则制度的确立者，其建立的市场规则和政府管理规则：（1）决定了市场机制和政府管理机制的成本；（2）为政府在操作层面的各种矫正行为设置了约束，并对其进行调整。

政府制定的产权制度确定了土地市场上的产权体系，而产权体系除对产权者的激励和约束效果之外，也对土地本身及其所衍生出的各种权益进行了界定。当产权体系不够完善、权益分配不够清晰时，就会产生外部性。而由于界定产权是有成本的，因此可以说外部性必然会存在，只是程度大小的问题。此外，已界定的权益如果由于交易成本过高而难以自由交易时，则潜在的可能得到矫正的外部性也会持续存在，无法通过市场机制内部化。

我国实行的是土地的公有制，政府掌握了主要的土地产权。因此，与一般的土地使用者相比，出现在土地市场上时的政府具有更大的影响力。其次，与其他土地非国有的国家的政府相比，由于我国政府在土地市场上具有足够多的资源和权利，因此在进行土地管制行为时能够采取更丰富、更顺畅的市场化方式或将行政性的方式与市场化的方式更好地结合。最后，政府制定的产权规则在框架上决定了政府能够对土地利用中的外部性进行干预的范围、程度和方法，因此对政府的外部性矫正行为产生了约束。

2.操作层面

在操作层面上，政府在可能的外部性矫正路径中进行选择时，不仅需要考虑制度层面设置的约束，同样需要考虑其在土地管理中的各项目标的先后轻重。由于各目标彼此之间可能存在着冲突和权衡，因此政府的外部性矫正行为也往往在发生着变化。

首先，不同的发展阶段，政府矫正外部性的重点目标也可能存在着不同。在经济增长为主的阶段，土地市场参与者往往对能够增进总产出的外部性矫正行为比较敏感，而对于生态、社会方面的外部性则放在其次。不仅政府如此，对于普通的市场参与者而言，其偏好也往往集中于经济方面的外部性效应，而对生态等方面的外部性则不甚重视。例如，在经济发展初期，良好的经济外部性往往比良好的生态外部性更受欢迎，换句话说，经济外部性的边际效益大于生态外部性的边际效益，因此，即使对经济外部性进行矫正的边际成本更高，政府也更愿意采取措施对这部分资源配置进行矫正。而随着经济的增长，经济外部性的边际效益下降，生态外部性的边际效益上升，政府和公众对生态利益更加关注，则政府将调整目标函数和相应的矫正行为，加大对生态外部性的矫正力度。

其次，在具体的操作层面上，不同的政府角色可能表现出不同的目标函数。而实际中，作为实际的执行者即土地市场的参与者时，政府由于直接受到外部性效果的影响，因此，其外部性矫正行为表现出一部分市场化行为的属性，而与其他角色下的政府在矫正行为可能存在着目标的偏离，影响最终的矫正效果。而这时，政府往往会在制度层面进行新一轮的调整，以改进政府的外部性矫正行为。

3.政府矫正行为的影响和矫正方式的演变

就土地市场而言，目前已有的研究中与外部性问题有关的一项重要领域即在于土地增值收益的获取和分配，尤其是在农地非农化过程中产生的增值收益。从我国土地增值收益分配的过程中可以看出政府矫正市场外部性行为的实际影响，这种影响可能由于政府的一些具体行为在某种程度上偏离了政府的目标。因此影响了外部性的矫正效果。而政府则会进一步调整土地市场的运行规则和自己的矫正行为，使矫正效果向自己预期的方向改进。以下就以土地增值收益的分配为例，分析这一调整的出现的原因和调整的过程。

在土地经济学的理论中，某一地块的价值除取决于自身初始情况外，还受该地块上的投资、周边地块的投资以及社会的整体投资等因素影响。因此，社会的进步、周边土地的利用情况等因素都可能使得土地价值增加，这其中除对地块本身的投资与私人行为有关外，其他更多地取决于他人的或社会整体的行为。具体而言，社会的进步更多是导致土地总体价值的增加，但这部分增加的价值在分配的过程中并不一定在所有土地上均匀分布，而是往往集中在地段良好、周边设施完善的区域，也即社会进步的增值在受到外部性影响较大的区域份额相对更大、比例相对更高。因此，这种增值在某种程度上可以被视为是外部性的影响。

在现实中，这种增值收益的分配在较大程度上受到了政府的影响。首先，由于产权制度的安排和政府的管制职能，政府能够以较低的价格获得土地；其次，由于政府掌握了城市土地一级市场上的供给，因此，政府能够以相对较高的价格出让土地，因此获得了土地增值收益的大部分。这种成本的低约束和收益的高激励在一定程度上影响了政府某些外部性矫正行为，进而影响了实际的矫正效果。

例如，耕地保护具有较强的正外部性，因此政府往往会加大耕地保护的力度，包括制定耕地占补平衡、划分基本农田等政策，以获得这部分外部性效果。因此理论上，在政府的矫正行为之下，农地转化为建设用地的数量应小于市场自由配置下的数量。但由于现实中，政府能够在农地非农化的过程中获得较多的增值部分收益，这在一定程度上强化了政府占用耕地的动机，因此，政府往往加大了占用耕地的规模，使实际的农地转用规模甚至大于市场自由配置下的规模。这反映了政府在矫正外部性过程中实际效果和目标之间的偏离。

此外，以政府在出让工业用地时的购买外部性的行为来看，由于政府掌握了增值收益分配的方式，进而能够以较低的价格获得土地。因此，政府在购买外部性时往往受到的成本约束较小，能够以更优惠的政策——也就意味着更高的支付价格——获得这部分外部性效果。而由于地方政府间较普遍存在着的招商引资过程中的竞争，这种优惠在早年间往往发展到低地价、零地价甚至负地价的程度。这在一定程度上影响了土地市场的价格信号，使土地存在着过度供应的倾向，同时也反过来强化了政府过度占用农地的动机。

由于政府的矫正行为可能存在与矫正目标的偏离，尤其是作为土地市场参与者的政府矫正行为与作为土地市场建设者和管理者的矫正目标的偏离，影响了作为后两个角色时政府的目标函数的实现。因此，政府往往会对土地市场上的一般规则和管理行为进行进一步的调整，以矫正这种偏离。

在农地转用领域，首先，政府强化了占补平衡等政策的实施力度，例如制定详细的考核文件、建立土地督察制度等，强化耕地保护政策对政府行为的约束。其次，对政府在土地出让过程中的行为进行约束，例如制定工业用地出让的最低价格标准，规定工业用地必须采取招拍挂出让的方式等等。最后，从增值收益分配的角度来看，近年来，政府逐步调高了实际中的征地补偿标准，而随着征地补偿标准的不断提高，以及实际征地工作中农民维护自身权利意识提升，农民在农地非农化过程中获取的增值收益呈逐步上升趋势。因此，增值收益中有较大的一部分逐步转向土地的原使用者部分。这种分配方式上的调整进一步弱化了政府在农地转用过程中的利益激励，使其外部性矫正行为更合理。

从政府调整后的行为效果来看，耕地的保护工作具有一定的好转，占用农地的规模虽然仍然较大，但开发复垦的规模也逐渐填补了上来；政府在购买外部性的过程中由于受到了种种约束，因此能够以更合理的方式更准确地评估外部性的影响，进而采取合理的支付价格，同时也避免了地方政府间的过度竞争。

三、结论

在土地市场上，政府扮演的不同角色赋予了其通过多种方式矫正市场外部性的路径可能，在一定时期的制度安排下，各种路径方式对政府具有不同的成本约束；同时，在土地市场上，政府具有多元化的目标函数，在一定时期的发展阶段内，政府对各目标函数具有不同的偏好，因此也就有不同的收益激励。在现实中，政府往往综合二者，选取对其而言成本收益最优的矫正行为组合。而随着制度的变迁和发展阶段的不同，无论是成本约束还是收益激励都在不断变化，因此，政府需要根据具体阶段的具体情况，调整自己的矫正行为组合。在现实中，由于多重角色的影响，政府具体的矫正行为可能与总体目标存在一定的偏差，使其矫正结果与预期不符。而政府的多重角色往往会相互作用，对矫正的行为进行进一步的调整，以达到预期的目标。

［1］沈满洪，何灵巧.外部性的分类及外部性理论的演化［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2002，（1）.

［2］张宏军.西方外部性理论研究述评［J］.经济问题，2007，（2）.

［3］靳相木，沈子龙.国外土地发展权转让理论研究进展［J］.经济地理，2010，（10）.

［4］刘湘洪，徐艳晴.土地利用的外部性及政府对策研究［J］.湖北社会科学，2010，（12）.

［5］孟星.城市土地的政府管制研究［J］.复旦学报（社会科学版），2006，（3）.