中国财政支出结构的演进研究——风险社会视角

李文军 朱稳根

改革开放30多年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成绩，2012年人均GDP达到6100美元，进入了发展型社会。与此同时，伴随着经济的快速增长，“公共产品短缺取代私人产品短缺，成为发展型新阶段的突出矛盾”。［1］而这些问题的出现与财政支出结构密切有关。本文利用1982——2011年财政支出数据，对我国30年的财政支出结构进行研究，并提出进一步的思考。

一、文献回顾

关于我国改革开放以来财政支出结构问题，国内大部分研究都是从经济增长的视角来分析支出结构问题，包括龚六堂、邹恒甫（2001）［2］，曾娟红、赵福军（2005）［3］，王莉（2007）［4］，张颖（2012）［5］等。这些研究通过对我国财政支出项目对经济增长或者延缓作用进行了分析，并提出了促进经济增长可采取的对策。这些基于经济增长的分析，将财政作为政府解决市场失灵的工具之一，以是否有利于弥补市场失灵为其评判标准，有些偏离了财政支出结构安排的根本价值取向。虽然弥补市场失灵从其最终意义上说也是为了实现经济的长期稳定增长，但不能将这种延伸意义上的增长目标作为评价财政支出结构合理与否的标准。后来的一些研究拓展了财政支出结构配置分析的范围，将财政支出与减贫、改善民生、国民幸福等指标联系在一起。

根据财政基本理论，财政作为政府介入经济社会生活的重要工具，其基本职责在于解决市场主体共同遭遇的公共风险。公共风险很难正面识别，往往累积到了快要爆发的程度才被发现、才得到关注，引起重视。公共风险与市场机制的规则不相吻合，只能按照集体行动的逻辑，依靠集体的力量来防范和化解，也就是主要由政府来承担起相应的财政责任。［6］作为财政职能的实现手段，财政支出总量和结构安排应有利于财政职能的实现，一般而言，在支出总量相同的情况下，财政支出职能实现得越好，则说明财政支出结构配置越合理。

二、我国财政支出结构分析

财政支出结构是各类财政支出占总支出的比重，从社会资源的配置角度来说，财政支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度，从而对市场经济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大。不仅如此，一国财政支出结构的现状及其变化，表明了该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。

（一）财政支出纵向配置

由于地方政府具有效率与偏好优势，也有利于政府创新，“一个分权的政府具有若干经济上令人向往的特征。首先，它提供了一种可以使某些公共产品消费水平符合社会某个部分偏好的方法。借助于这种方法，资源的配置在更大程度上反映了消费者的口味，从而使经济效率得以提高。其次，分权可以与时俱进地促进创新，同时以竞争的压力迫使地方政府采用最有效的生产技术，从而提高公共产品生产的静态和动态效率。”［7］因此，财政支出需要在不同层级政府间进行分工。图1显示，不管是预算内支出还是预算内外支出，1982年以来，我国财政支出分权化趋势非常明显，2011年财政支出中80％是由地方政府承担，中央占比不到20％。

图1 中央——地方政府财政支出比例（1982-2011年）

实际上，中央政府财政支出包括本级支出与补助地方支出。从1990年以后的数据看。1990-2011年中央补助地方支出由585.28亿元增长到39899.96亿元，其中1990-1993年中央财政支出中33.3％用于补助地方支出，分税制改革后，补助地方支出的比例不断提高，由1994年的57.6％增长到2011年的70.7％，见图2，因此，我国中央政府财政支出远没有20％这么低，中央本级预算支出并不能反映中央财政支出的全貌，甚至可能会误导财政支出结构配置的调整。

图2 1990-2011年中央政府补助地方支出 单位： 亿 ％

（二）财政支出横向配置——项目支出间横向配置与地区间横向配置

1.如果说财政支出纵向配置主要解决上下级政府在公共服务供给上的分工问题，那么财政支出项目间横向配置主要解决的是政府与市场的关系问题，反映政府活动范围与介入市场程度。改革开放以来，无论是经济发展水平还是市场发育程度，相比改革开放初期，我国发生了翻天覆地的变化，因此，财政支出项目间横向配置也应做出相应调整。

（1）从国家层面的财政支出横向配置情况。经济建设支出由1982年的54.9％下降到2006年的26.5％，24年下降了28.4％，下降非常明显，但是2006年以后经济建设支出又开始上升，2011年达到36％，与2000年的水平相当；社会文教支出由19.7％上升到39.8％，国家对于民生的重视程度不断提高；行政管理支出1982年为7.3％，2007年达到历史最高的24.1％，此后不断下降，2011年为15.8％；国防支出由1982年的14.3％下降到2011年的5.8％，不断下降，而其他支出经历了2006年最高值的20.7％以后，迅速下降，2011年为2.6％。

为了检验这种财政支出结构变化与我国市场化程度和经济社会发展是否一致，我们首先对两者的匹配程度做进一步分析。利用国民经济中非国有经济比重表示市场化程度，随着市场化程度的提高，非国有经济比重不断上升，假定两者之间是一进一退的关系，这样就可以利用国有经济的比重①作为经济性职能适当与否的标准；农业支出根据农业占GDP比例的原则确定其合理配置水平；根据瓦格纳原理，随着经济规模的扩大，政府的行政职能也会随之扩大，我们假定两者以同样的速度增长，这样就以GDP的增长速度作为行政管理支出的合理水平；国防支出应该与经济增长同步，因此以经济增长速度为标准确定其合理水平；教育支出根据国家1993年的《教育法》规定，1994年以前按照财政收入增长率为依据，1994年以后教育支出按照占GDP4％的目标计算；卫生支出则与财政收入保持相同增长比例。从图3看，1982年以来，财政配置到经济支出方面过多，超标比例由1988年的2.3增长到2000年的峰值13.2％，以后虽有下降，但是2011年仍然为9.7％；行政职能配置也过多，1985年超标比例仅仅为0.18％，2000年扩大到5.6％，2003年达到最大值的9.4％，此后不断下降，2011年超标比例为3.2％；国防支出则比较合适，超标或者缺口都在2％以内，而2007年以来一直为缺口，只是比例比较低，2011年缺口比例为0.2％；1982年农业支出缺口高达23.6％，此后不断下降，2000年为7.4％，2011年仅仅为0.5％；教育支出由1982年超标1.44％，出现缺口为1994年，缺口比例为13.％，1997年达到最高值的14.1％，2000年下降到8.8％，此后不断下降，2011年缺口为3.6％；卫生支出缺口表现相对比较缓和，1982年仅仅为0.27％此后比例不断扩大，1997年达到7.8％，此后不断下降，2011年缺口为3.7％，因此，农业、教育、卫生等支出配置缺口比较大，但是2000年以后缺口有减小的趋势。

图3 1982-2011年财政支出部门间横向配置缺口

（2）从财政支出项目间横向配置的地区特征来看。以人均GDP的高低把全国分为四个地区②，利用四个地区同类支出占比的均值表示该地区的相对结构变化趋势。如表1所示，经济支出与科教文卫支出是四个地区中支出的主要项目，两项支出占了各地区财政支出的50％-60％，其他三项支出比例都不高。动态地看，各地区对经济的投入呈下降趋势，科教文卫支出、农业支出和社会保障支出呈上升趋势，这一趋势符合公共服务型政府建设要求。但是财政支出地区差异非常明显，其中，科教文卫差距非常大，最不发达地区高出发达地区近10％，主要原因是前者经济比较落后，财力主要靠中央的转移支付，但是由于福利的刚性特点，因此最不发达地区比例最高也就不足为奇了；其次为行政费用支出，发达地区比例比较低，中等地区其次，最不发达地区比例最高；农业支出和社会保障支出差异最小，比例也不高，说明政府对农业与社会保障重视程度不够。财政支出结构配置的地区间差异性意味着我国地区间财政职能分化非常明显并呈逐步扩大之势。

2.财政支出的地区间横向配置，主要是比较各省份的支出水平，为了排除规模因素对分析结果可能产生的扭曲，我们采用人均支出指标。理论上如果将财政支出与公共服务提供一一对应，则公共服务提供的均等化意味着人均财政支出在地区间配置应该是均等的。通过变异系数可以看出地区间的差异程度，1982年以来，我国财政支出地区差距呈现倒“N”型变化反趋势，1982-1990年，变异系数不断减小，说明财政支出地区间的均等化程度不断提高，人均财政支出最高的北京是最低的河南省的5.95倍；但是1991-2003年变异系数又不断上升，财政支出的地区间均等化程度逐步趋于下降，差距在2003年达到最高值的0.77，其中最高的上海市，人均财政支出是最低的河南省的9.23倍；2003年以后，变异系数不断下降，2011年为30年来最低值的0.52，反映了财政支出的地区结构又呈逐步均等化趋势，如表2所示。

表1 我国财政支出结构配置的区间差异性及其动态特征

表2 地区间人均财政支出差异 单位：元

三、风险社会背景下的财政支出结构调整——兼评公共服务型政府建设

1978年以前，我国处于“总体性社会”状态，“国家几乎垄断着全部重要资源。这种资源不仅包括物质财富，也包括人们生存和发展的机会，其中最重要的是就业机会及信息资源。以这种垄断为基础，国家对几乎全部的社会生活实行着严格而全面的控制”［8］。个体在总体性社会中缺乏自主性，由此不得不依赖于国家的资源配置，服从于国家意识形态，在国家“给定（given）”的有限空间里活动。在“总体性社会”中，人们面临的公共风险几乎全部由国家承担。随着市场经济的不断发展，我国社会急剧转型，社会分化和社会流动加快，我国由总体性社会迈向了个体化社会，“个体化意味着生活在所有方面对市场的依赖”［9］。在西方，个体化过程依赖于文化民主以及国家完善的福利制度的支撑，而这些社会条件在中国并不存在。在我国的个体化进程中给予个体更多的是流动性、选择和自由，国家所提供的制度保护和支持还远远不够。

在社会结构解构为个体化社会的同时，我国也进入了风险社会。现代风险社会的风险具有跨越时空性、不可感知性、风险不可预测、不可控制性、具有更快、更强的扩散性和更大的易受伤害性、关联性强的特征。因此，在个体化社会与风险社会夹杂的中国，政府必须通过再分配的方式，尽力对与民众生存权相关的领域进行“去商品化”，让全体人民分享经济发展的成果，让社会各阶层分担市场运作的成本，提高人们抵御风险的能力。

1998年我国提出公共财政框架目标，2003年提出“健全公共财政”，2007年提出“完善公共财政体系”，2012年党的十八大提出“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”，从“提出→健全→完善→加快改革”可以看出，我国公共财政框架逐步形成并不断完善。与此同时，2004年中央提出公共服务型政府建设要求，我国财政支出大部分已经投入民生领域，从财政支出的结构来分析，中国财政已经具备了公共财政的基本形态。公共服务型政府建设的提出与实践，标志着我国政府致力于化解个体化民众的公共风险，来实现以内需为主的经济发展发式转变。1998年到现在，我国公共服务型政府建设如何？从数据看，各级政府都交出了较为亮丽的民生投入成绩单，但却存在着对民生的误解，无限扩大了民生的范围界定。要有效保障民生就需要调整政府支出结构，特别是需要提供基本的公共服务，因此，在这样的逻辑下，自然是首先明确公共服务的范围，即什么是公共服务。然而，我国对公共服务的概念尚未形成统一认识，对公共服务支出的概念界定和统计口径不统一。在霍布斯传统中，公共服务天然是政府的职能，即公共服务的领域天然位于政府边界之中。但是公共服务领域同样面临着政府与市场的选择，或者两者的组合。这样，政府“公共服务范围”就首先转化为“政府职能”问题的讨论。当下，在建设公共服务型政府的背景下，我们把教育、科学技术、文化与传媒、社会保障与就业、医疗卫生、农业支出等视为本研究的公共服务项目，因为这些项目不仅都属于流动性要素非常弱的项目，同时也具有非常强的公共性，事关广大人民群众的切身利益，符合公共服务型政府的公共性与服务性特征。下面我们通过1998-2011年14年的公共服务数据来分析我国政府建设公共服务型政府的状况。

（1）公共服务支出由3376.03亿元增长到49695.2亿元，年均增长率高达22.9％。公共服务支出中，前7年累计支出44914.54亿元，占18.75％，后七年占到81.25％，因此，集中度非常高。与此同时，公共服务支出占财政支出比例也不断提高，由1995年的31.2％增长到2011年的45.4％，13年上升了14.2个百分点，如图4。

图4 1998-2011年我国公共服务支出 单位： 亿元，％

（2）分区域看，我们以教育支出为例，如表3所示，财政教育支出地区差距非常明显，支出总额与比例最大的是东部地区，在45％以上，但是优势在减弱；其次为西部地区，比例在不断提高，说明了国家加大了对西部教育的投入；中部地区第三，基本保持在19％左右，14年来基本没有变化；东北地区比例持续减少，2010年仅仅占8.25％，增长倍数和增长率均低于其他三大区域。

表3 四大区域教育支出

（3）分城乡来看，我们以医疗卫生为例，我国城乡差距非常大，如表4所示，通过卫生总费用、卫生机构、卫生人员3项指标农村比例不断减少，每千人床位城乡差距不断扩大，农村由1998年占城市比例的43.4％下降到2011年的39.6％。因此，我国大部分卫生资源都集中在了城市，农村明显处于弱势地位。

政府降低民众公共风险的主要方式是调整财政支出结构，加大对公共服务的支出力度，建设公共服务型政府，使改革的成果惠及到每一个人。公共服务支出占财政支出的比例不断提高，但是，公共服务在城乡以及区域间的差距过大，不利于农村地区及其中西部民众应对各种公共风险，公共服务型政府建设任重道远。

表4 城乡卫生资源分布 （％）

四、财政支出结构演进展望

从政府合法性来看，财政支出是政府存在的唯一合法基础，政府只有通过适当的财政支出结构安排来实现执政的正当性。在个体化社会，财政支出结构调整体现了政府为公众解决公共风险，政府介入经济和社会发展，就是由于市场无法有效的化解公共风险。

然而公共风险本身也是一个动态的概念，在一定的时期内不断变化，而且它还与公众的传统价值观念、文化素质和政府执政理念有关。随着我国经济发展水平的不断提升，公众风险无论在内容上还是在范围上都较改革开放之初有了很大变化，改革开放初期最突出的公共风险就是解决社会的贫困和人民生活遭遇的物质产品匮乏，因此财政支出的结构安排就必须服务于解决这一社会的主要矛盾，财政支出结构应服务于物质财富的创造，所以建设性财政有其必然的合理性。但随着我国经济的发展，物质产品匮乏时代的基本结束，我国现阶段公共风险主要是人民日益增长的公共服务需求难以得到满足，进而导致内需不足，严重影响了我国经济发展方式的转变。这意味着财政支出的结构在这一历史过程中必须作出相应的调整，以适应社会日益个体化的情况下公众面临新的公共风险。这一阶段公共服务型政府的建设无疑有利于应对公众公共风险，政府需要继续加大对农业、教育、公共卫生、社会保障等支出，不断提高人的“可行能力”，降低公共风险。

此外，我们必须改变财政支出地方化的趋势，建设一个强大的中央政府。处于经济社会转轨时期的中国，其政府间的职能划分在某种程度上存在着不足，因此，理顺中央地方关系与职责，加强中央政府的财政支出责任意义重大。

注释

①由于数据有限，也因为工业在我国经济的重要性，所以我们利用国有经济工业增加值的比例来代替。②发达地区为：上海、北京、天津、浙江、江苏、广东、内蒙古；中等地区为：山东、辽宁、福建、河北、湖北、黑龙江、河南、湖南；欠发达地区为：四川、安徽、广西、陕西、吉林、山西、重庆、新疆；最不发达地区为：宁夏、海南、青海、江西、西藏、云南、甘肃、贵州。

［1］迟福林.“十二五”转型：远虑大于近忧［J］.2011，（2）：37-39.

［2］龚六堂、邹恒甫.政府公共开支的增长和波动对经济增长的影响［J］.经济学动态，2001，（9）：58-63.

［3］曾娟红、赵福军.促进我国经济增长的最优财政支出结构研究［J］.中南财经政法大学学报，2005，（4）：77-81.

［4］王莉.财政支出结构对经济增长的影响探析［J］.现代财经，2007，（8）：75-78.

［5］张颖.财政支出结构对经济增长影响的实证检验［J］.郑州大学学报，（哲学社会科学版），2012，（1）：81-84.

［6］刘尚希.公共财政：公共化改革的一种转轨理论假说［J］.财贸经济，2010，（8）：31-36.

［7］［美］华莱士·E.奥茨.财政联邦主义［M］.陆符嘉译，南京：译林出版社，2012：19.

［8］孙立平、王汉生、王思斌、林彬、杨善华.改革以来中国社会结构的变迁［J］.中国社会科学，1994，（2）：47-62.

［9］张康之、熊炎.风险社会中的风险治理原理［J］.南京工业大学学报（社会科学版），2009，（2）：5-9.