新型城镇化之国际样本

文/ 杨 博

编者按：英国工业革命和法国大革命是近代以来城市化的主要推动源泉。早在1843年，英国罗伯特·沃恩就声称：“我们已处于大城市时代。”20世纪以后，世界经济增长中心从西欧转移到北美，美国步入经济社会的快速发展期，同时也进入了快速城市化时代。从英美等西方发达国家的城市化过程看，城市化与逐步的工业化和经济变化始终交织在一起。

当代中国城市化的发展背景远比西方发达国家城市化高潮时期以及大多数发展中国家面临的状态和问题更加错综复杂。一方面，中国持续、快速的经济增长和工业化，对城市化的拉动越来越强；另一方面，数以亿计的农村剩余劳动力形成的城乡迁移、跨区流动，对城市化的推动作用无与伦比。他山之石可以攻玉，我们就用世界先进国家的城市化进程样本，为我们国家城镇化发展增添些许发展动力。

澳大利亚：以人为本的城镇化

从澳大利亚城市发展历史和建设管理实践中，可以充分感受到政府在“顶层设计”方面的前瞻性和权威性。

澳大利亚非常重视城市规划的连续性和严肃性，不会因为城市领导人的变动而随意改变。如首都堪培拉，在1911年美国建筑师格里芬设计的规划方案中标之后的近百年来，该市始终围绕该规划进行建设。通常地方政府每8年重新制定一轮实施性规划。

左图/ “大洋洲的花园城市”堪培拉

澳大利亚的城市规划建设充分利用山水地形等自然要素，科学合理。经过多年的发展，各城市创出了自己的品牌。堪培拉成为“大洋洲的花园城市”，悉尼成为“世界上最美丽的海港城市”，黄金海岸成为“阳光下的天堂”，墨尔本成为“最适合居住的城市”，这种独具特色的城市带避免了“千城一面”的发展模式。

悉尼、阿德莱德充分利用海岸线，沿岸布置大片绿地、文化娱乐建设等，城市建筑按离海岸距离成正比逐渐升高，不仅每排建筑都有良好的海景视野，从海面眺望城市也可见到逐层叠起的特色景观。

右图/ “最适合居住的城市”墨尔本

悉尼市为应对人口增长的状况，在规划中明确保持中心商业区现有竞争力的前提下，将公共设施和教育、医疗等优质资源配置在新建立的三个核心商业区，每个区之间车程不超过1小时。

英国《经济学家》杂志今年发布的“全球最适合人类居住的城市”排名中，澳大利亚的墨尔本摘得桂冠，成为全球人居典范。而澳大利亚规划编制过程和成果是完全公开的，城市规划的重大项目和工程都在互联网上公示和投票，征求不同利益群体的意见，争取社会各界广大人群的理解和支持。

德国：可持续的乡村城镇化

二战结束后的短短60年时间里，德国城镇化水平从69%提高到89%，年平均城镇化速度为0.3%。他们是如何走过这段城镇化过程呢？

原来，德国战后重建的核心地区是人口在7000-9000的地方居民点，包括那里的商店、学校和其它基本的基础设施和公共服务设施。在德国人的规划传统上，一个由自然景观环抱的7000-9000人口的居住区是最为理想“有机”居住单元。事实上，英国和美国人也推崇类似规模的邻里单元。这样，三个占领国一致同意鼓励这样的德国规划传统来重建那里的城乡。于是，德国重新开始了它独特的土地整理和村庄更新活动。直到今天，土地整理和村庄更新仍然是德国乡村建设和乡村城镇化的主要方式。

把传统乡村转变成为工商城镇，维持周边农业生产不变，保证三次产业在郊区并存。德国城镇化的基本倾向是分散化，即在城市人口规模和用地规模日益扩大的基本倾向下，德国城镇本身的建设用地规模并没有变得越来越大，而是都市区中的传统农业型村庄转变成为二三产业工商城镇的越来越多。如果说美国人的中心城市和郊区凝结成为一个“大饼”绵延百里，那么德国人是传统乡村居民点转变成为规模不等的工商城镇，同时维持周边农业和森林用地性质不变，保证三次产业在城市区域内并存。这样，就为第一、第二、第三产业协同带动郊区经济增长创造了可能。

德国小镇

另外，战后德国用内城和远郊政府合作投资建设的方式，有偿地维持农业、林业用地和环境保护用地，帮助远郊区开发新的服务经济，解决生态环境保护和地方增长之间的矛盾。

其实，德国乃至其他发达工业化国家的城镇化走向可持续发展的进程才开始不久，一切都在进行之中，而且，他们应当承担更多的节能减排和生态恢复的责任。这无疑是我们获得新鲜经验的机会。

法国：城镇化离不开农业现代化

城镇化离不开农业现代化这一前提条件，只有将农民从土地中解放出来，才能加速城市的发展。同时，只有保障农民权益，才能推动城镇化稳步前进。

法国的城镇化始于19世纪下半叶，到20世纪30年代初的时候，该国大多数的人口已经居住在城市。1999年时，城市人口更是占到了总人口的75.5%。不过与常人印象中的大兴土木、修桥铺路不同，城镇化在这里被打上了深深的“法国烙印”。

两次世界大战使法国的农业受到了严重打击。二战以后，法国政府将农业装备现代化摆在了极其重要的位置。政府向国外借款，利用价格补贴和国家担保为农户提供长期低息贷款，同时农民购买农业机械还可以享受价格补贴。在逐步实现了农业装备的现代化和规模化之后，一个人耕作百余公顷的例子屡见不鲜，为城市提供了大量劳动力。同时，政府不失时机地做起了“专业化”的文章，通过合理的规划和布局，形成了专门的农作物产区。

法国在城镇化的过程中，时刻都将人的生存空间放在重要的位置，这使得它的城市充满了人文气息。19世纪末，人们开始在离城市较近的地方修建工厂，吸引了众多外省和农村人口，形成了一片新的聚集区，即城市的郊区。在城市规模扩大、城市化程度提升的同时，政府根据不同城市的实际情况进行规划性建设，对老城区以及历史建筑给予立法保护。正是这种长远眼光和精心规划，才使这些小城的原貌得以保留，每一座城市都足以构成一幅风景。从南到北、从东到西，法国各地除了风景风俗有所不同，在经济发展上差距并不很大。高速列车和飞机让人们的出行变得非常便利，也使得人们安居故土，不愿迁移。反而是天天面对生存压力、空气污染的大城市居民叫苦连天，有人索性辞去工作，搬到小城安享太平。

法国安纳西小城风光

美国：城镇化的破与立

美国是世界上城镇化水平最高的国家，城镇化率高达85%，基本达到城乡一体化，农村城镇化。

在城镇化进程中，美国打破区域界限，整体统筹区域资源利用、环境保护、产业布局和重大项目建设，着力打造大“都市圈”和“城市带”，依托大中城市，充分发挥中心城市的辐射带动作用，构建集聚度高、开放式、多层次的城镇体系，形成了国际性大都市、全国性中心城市、区域性中心城市、地方小城市和中心镇等不同层次的城镇体系。

美国大都市区在20世纪出现后，很快就成为美国城市发展的主导趋势之一，大都市区的数量不断增加，规模急剧扩大，大都市区人口在全国人口中的比例也迅速提高。到1940年，美国已基本成为一个大都市区化的国家。

到了二十世纪六十年代，美国政府实行了“示范城市”的试验计划，开始对大城市中心区进行再开发。试验计划旨在分流大城市人口，充分发展小城镇。在整个1970年代，美国10万人以下的城镇人口从7700多万人增长到9600万人，增长了25%左右。据美国人口调查局的最新数据，美国10万至20万人口的城市有131个，而数千至3万的小城市（镇）达34000多个。美国10万人以下的小城市（镇）约占城市总数的99%左右。在小城镇建设中，美国也非常注重整合各种要素，培育龙头城镇和城镇群，提升聚集效能，以点带面，渐次连片，在城镇群向都市圈和城市带的发展中消除城乡差别，推进区域城乡一体化、公共服务均等化，实现均衡发展。

美国在推进城镇化建设的过程中，没有简单地、孤立地进行城镇化建设，而是以工业化、产业化、信息化作为城镇化发展的内在动力，积极探索城镇化内涵式发展道路。一是工业化引导大量的就业人口从第一产业转向二、三产业，通过人口和产业的集聚，为经济发展、社会民生奠定良好的产业基础。二是着力推进城镇化的良性内生增长模式，注重产业布局优化、产业转型升级、产业发展与城镇化的内在协调联动，为城镇长期、稳定、有序、健康发展注入内在活力。三是通过信息化、高新技术提升城镇化发展的水平。四是城镇化与工业化、产业化、信息化协调发展的同时，也为工业化、产业化提供了完善的基础设施和丰富的人力资本。

美国西部小镇

韩国：以城镇化发展解决『三农』问题

据韩国国土海洋部统计，2011年韩国城镇化率高达91.1%，高于美国等发达国家水平。在城镇化进程中，韩国着力解决好“三农问题”。

韩国城镇化一开始与工业化无关，主要是战争破坏和依赖美援进口粮食，导致韩国大批农民失去土地，涌入城镇谋生。自上世纪60年代起，韩国走上快速工业化道路，农民大量迁入就业岗位充足的城市，首尔、仁川等城市人口迅猛膨胀。从1960年至1980年间，首尔人口从244.5万迅速增至836.4万，外向型经济模式使釜山、仁川、蔚山等港口城市的人口也分别增至360万、270万和110万。在上世纪80年代中期，韩国城镇化率迅速升至77.3%。

首尔夜景

为推进城镇化健康发展，韩国政府在核心城市建卫星城，大力发展中小城市，开展具有特别重要意义的“新农村运动”。

“建设卫星城市”这一发展模式大大缓解了首尔的人口压力。而对于中小城市，韩国大力改善道路、水电、供暖等城镇基础设施，配套建设医院、学校、银行、剧场等公共设施，让最具容纳能力的中小城市吸纳了大量农村人口。核心大城市和中小城市发展并举，方略不同，较好地解决了大量农民进城和城市容纳能力之间的矛盾。

农业在韩国国民经济中的比重不断下降，农民弃地入城，但是农村却不会消失。1970年，韩国发起的“新农村运动”，用政府支援、农民自主开发的模式，发动农民建设家乡。

持续快速的城镇化和工业化，迫使韩国政府采取一系列措施来增加土地供给。对于土地补偿，韩国遵循了“谁开发，谁补偿”、现金支付、确保一次性到位和公平分配的原则。合理有序地开发农村土地，使韩国的城镇化率得以进一步提升。