香港主要官员问责制对内地实施行政问责制的启示

姚瑞平

（作者系南京市纪委研究室副主任）

行政问责是对行政机关及其相关工作人员由于不履行或未正确履行法定职责义务，造成不良影响和后果的行业进行监督和责任追究的制度。近些年来，国内行政问责实践和理论研究都有新的进展。相比而言，香港主要官员问责制运行较早且执行效果良好，得到国际社会公认。香港问责制是国内引入问责概念的源起，同时，香港与内地有着相同的历史文化背景，因而香港的主要官员问责制对我国内地实施行政问责制具有现实的借鉴意义。

一、香港问责制的主要内容及特点

香港回归后，市民获得了政治自主性，唤起了对建设责任政府的更高要求，加强了对政府的问责。为响应市民的诉求，2002年7月，香港第二届特区政府推行了主要官员问责制（以下简称问责制）。在香港行政问责架构中，政府是以合约的方式聘用问责主要官员（以下简称问责官员），使他们直接向行政长官负责，即把政务司、财政司、律政司三位司长以及12位局长全部列为问责对象，由他们负责制定各自分管领域的政策，并承担相应的政治责任。

（一）问责主体

行政长官是问责主体。根据《基本法》，行政长官由选举委员会选出，由中央人民政府任命，任期五年，可连任一次。行政长官是香港特区的首长，对中央人民政府和香港特区负责，其权力的行使主要通过行政会议来实现。行政长官负责决定政府政策和发布行政命令；执行《基本法》和其他法律，签署立法会通过的法案和公布法律；签署立法会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案；提名须报请中央人民政府任命的官员，以及建议中央人民政府免除这些官员的职务。行政长官缺位时，由政务司长、财政司长、律政司长依次临时代理。行政长官具有对立法机关的解散权。

（二）问责客体

问责官员是问责客体，负责所辖范围的事务，享有制定、统筹、执行政策以及人事任免和财政资金支配的权力，并对所作决定承担责任。问责官员进入行政会议，直接参与政府的决策，并享有法律诉讼权和政府提供的法律服务权。问责官员由行政长官物色，除公务员事务局局长必须来自公务员队伍外，其他问责官员可由非公务员出任，所有问责官员不再受公务员制度的约束。行政长官提名的问责官员须报请中央人民政府批准后签聘用合约，行政长官可以随时终止合约。

问责官员必须拥护《基本法》，忠于职责，维护法治，严格个人操守，维护政府声誉，严守保密纪律。不得利用任何公共资源进行与政府无关的活动。在处理公务时必须回避利益冲突，不得接受影响公务的任何馈赠和接待，不得利用职务之便谋取私利。任期内不可以任何身份直接或间接参与任何行业组织、公共或私营机构的工作，每年须申报本人及配偶在香港和外地的投资和收益，在行政长官、立法会或区议会的选举中没有被提名为候选人的资格，参与任何政党活动必须事先向行政长官申报，且不能影响履职。离职后一年内，在任何商业或专业机构出任董事或合伙人，独资或与他人合资经营任何业务，必须事先征询由行政长官所委任的专责委员会的意见，不得在涉及政府的索赔、诉讼、交易或谈判中代表任何人，不得参与任何与政府有关的游说活动。

（三）问责运行

行政长官实施问责主要通过四个途径：一是立法会质疑问责官员的行为，要求行政长官给予处理或作出合理解释；二是媒体曝光或施压，引起行政长官的足够重视；三是民众反应强烈，行政长官在民意施压下不得不重视；四是行政长官主动问责。当发现问责官员有政策失误或违反问责制规定，以及问责官员的行为违背自己的施政理念时，行政长官可组织独立调查委员会进行调查，如确有不当行为，可以要求问责官员作出书面解释，并结合立法会、媒体和公众的意见，以及问责官员的各方面表现，作出免职等处置决定。

香港问责制以责任为链条，以民意为基础，以提高政府的执行力和绩效为目标，在制度设计上试图解决“谁来问责”、“问谁的责”、“怎样问责”的问题，具有以下明显优点：

第一，问责制推动了香港政府管理体制改革。实施问责制涉及政府体制的各个关键部分，是对原港英行政主导型模式的批判和继承。问责制将问责官员由公务员制改为合约聘任制，与行政长官共进退，并为其施政成效承担责任；将过去港督不直接领导行政部门，改由行政长官直接领导，政府各部门更加精简高效；将权力下放给问责官员，让他们有充分的权力制订、统筹、执行政策。同时，问责制将更多的人才引入政府管理系统，提高了政府工作水平和绩效。问责制组成的特区政府决策团队，职责明晰，目标明确，行政和立法的关系也得到加强。

第二，问责制强化了香港相互监督的政治体制。行政长官作为问责主体，依照《基本法》对中央人民政府、香港特区政府和立法会负责，最终对香港民众负责。同时，问责官员要承担施政责任，促使他们重视民意、体察民情、注重政绩。从相互监督意义上讲，问责制实质上是一种集中领导、分工负责的政治制度，严密的监督体系也是香港问责制较好落实的重要保障。一是立法会的监督。立法机关享有对行政长官的弹劾权，行政机关对立法机关负责。立法会设18个事务委员会，负责监察及研究政府的政策，审议和通过各局相关政策法案及公共开支，并从各事务委员会、区议会或媒体方面掌握问责官员的各种信息。行政长官和立法会可就某一事件组织专责调查小组对问责官员进行调查。二是民众的监督。回归前的港英政府只向英国政府负责，无需向香港市民负责，市民无权也不能要求政府向他们负责。实行问责制后，问责官员如果违反《基本法》及有关行为规则，决策有损公众利益，或未能落实其施政承诺，公众可直接向政府监察部门反映，启动政府监督机制；公众还可以向立法会议员反映，通过立法会向政府施压。三是媒体的监督。问责制给新闻媒体更大的监督空间。媒体调查搜集来自官方和社会的各种信息，对问责官员进行跟踪监督，乃至公开曝光。四是专门政府机构的监督。廉政公署、审计署、申诉专员公署作为独立的监督机构，可以在接到举报后，分别就管辖范围对问责官员展开调查，调查结果和建议可直接送行政长官，涉及刑事犯罪的则直接移交司法机关。

第三，问责制保证了香港公务员队伍的稳定。推行问责制之前，公务员无论职务高低，都保持政治中立，只需按既定的政策办事。推行问责制后，公务员队伍仍保持中立，负责政策的落实，其招聘、考核、升迁、调配、奖罚制度不变。同时，问责制遵循“政治和行政分开”的原则，把决策上的责任和业务上的运作分开了，政治任命的问责官员与政治中立的公务员是决策和执行的关系，问责官员承担制定政策的责任，公务员只负责具体业务，从而延续了公务员队伍中立、廉洁、常任等优点，保证了公务员队伍的稳定。

二、内地探索实施行政问责制的实践

行政问责制是对政府和官员的违法或不正当行为及其后果追究责任的制度。改革开放以来，特别是党的十六大以来，党中央、国务院对问责的推进提出了明确的要求，作出了具体的部署。2001年，出台了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，对安全事故领域问责作了规定。2004年，中央批准实施《党政领导干部辞职暂行规定》，对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”作出了规范，并列举了应该“引咎辞职”的九种情形。2006年，新实施的《国家公务员法》也列举了对公务员问责的相关内容。2007年，党的十七大提出要“突出行政首长为重点问责对象”。2008年，政府工作报告提出“推行行政问责制度和政府绩效管理制度”。同年，国务院廉政工作会议也提出“选择部分省市和国务院部门开展试点，加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度”。这一系列举措，显示了党中央、国务院建立责任政府的坚强决心，也为实行行政问责制指明了方向。2009年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对实施党政一体化问责的事由、方式、程序作出了明确规定，标志着我国的官员问责步入制度化轨道。2010年3月，中共中央办公厅印发《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》，我国的党政领导干部问责制度进一步配套，并走向实践。

全国各地在积极探索建立行政问责制的实践中也取得了一些经验，不少地方政府相继制定了问责制度。特别是在近年一系列重特大责任事件处理过程中，党中央、国务院采取了果断措施，及时公开处置信息，严肃查处事件的肇事者和责任人，充分展示了一个负责任政府的形象，也让群众看到失职问责已经成为监督百官的利器。一旦发生重大事故（事件），都必须负责，必须接受追究。以往存在的大事化小、小事化了，只对基层问责、不对高层问责等现象不复存在。只要出了人命关天的大事，无论是谁、职位高低、政绩大小，失职必须被问责。问责已从非常时期的非常措施逐步走向常态化、制度化，责任政府的理念深入人心。

国内在探索行政问责的实践中虽然取得了一定的成效，得到了社会的广泛关注，但在实施过程中还存在以下问题：

一是行政权力和责任相对模糊。各级政府和政府部门之间职责和权限以及不同层级官员之间的责任划分还不够清楚，出了事由哪级政府、哪些部门、哪些领导来承担责任，具有不确定性。

二是问责的内容还比较局限。问责的内容大多是重大安全事故、群体性事件、公共突发事件等重大失职、渎职行为，对决策失误、监管失职、用人腐败以及乱作为、不作为、慢作为等造成潜在不良影响的问题则较少进行问责。

三是问责追究有随意性。有时为显示对事件处置的重视，追求从快从重，不按规范程序运作。有的地方和部门为追求政绩，淡化事件影响，竭力掩盖责任，或对责任人偏袒，从轻处罚，或以行政责任代替法律责任、政治责任。

四是没有形成良好的社会氛围。不少领导干部责任意识淡薄，只想行使权力，不想承担责任，或对应承担的责任认识不足，重视对上级负责，忽略对法律负责、对公众负责，或只想承担直接责任，不想承担间接责任。

三、香港问责制对内地实施行政问责制的启示

香港问责制明确了行政长官与问责官员之间的关系，更多地考虑公众对政府决策的反应，进一步强化了问责官员的责任，加强了政府的管理能力。尽管在实施过程中还存在一些问题，但这一制度对香港未来发展意义深远，对内地建立行政问责制也有着重要的启示。

面对问责风暴，问责的标准究竟是什么？免职之后的官员究竟该何去何从？面对免了领导却免不了的事故，行政问责如何能有更好的效果？这些问题都值得我们进行理论探讨和实践摸索。实行行政问责制是推进行政管理体制改革的内在要求，是建设法治政府、服务政府、责任政府、廉洁政府的迫切需要，对提高政府执行力和公信力具有重要意义。随着我国政治民主化进程的加快，公众参与社会事务要求的提高，对行政问责制度化、常态化的呼声越来越高。当前，要按照党中央、国务院的要求，以推进责任政府为目标，按照“权责统一、依法有序、民主公开、客观公正”的原则，加快建立“以行政首长为重点的行政问责制度”，综合发挥行政问责的事前防范、事中监督和事后追究功能。结合香港经验，本文针对“由谁问责”、“向谁问责”、“如何问责”等关键环节，提出以下几点建议：

进一步细化行政领导权力与责任。香港问责制执行效果较好的重要前提是问责官员权力和责任十分清楚。内地行政问责要按照权责对等原则，进一步明确各级政府及职能部门以及每个职位的权力与责任。特别要明确各级政府之间、政府部门之间以及行政首长的权力与责任，明确行政领导正副职、其他不同层级领导之间的责任。

问责对象应以行政首长为重点。香港问责制的问责对象非常明确，就是主要官员。内地实行行政首长负责制的行政体制，各级政府及政府各部门的行政首长作为第一责任人，理应成为问责的主要对象。同时，也应将各级政府、政府各部门的各级领导干部以及其他相关单位的主要领导干部列为问责对象。

问责内容应包括行政乱作为和不作为。香港问责的内容非常广泛，体现以民为本，对民负责。内地应将行政领域中的决策、用人和公众对政府服务的感受等作为行政问责的主要内容。不仅要对重大事故、群体性事件、公共突发事件的责任人问责，而且要对错误的行政决策问责；不仅要对滥用职权问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责。要坚持有错必究、过错与责任相适应的原则，将追究行政责任与刑事责任、民事责任、道义责任结合起来。

要建立严密的问责程序。香港问责制实体与程序并重，同步发展。内地应以问责程序规范问责过程，约束问责主体的自由裁量权。作为问责启动主体的各级政府，要根据公民、法人或其他组织的检举、控告，上级领导机关的指示、批示，监察机关、审计机关、司法机关的问责建议，新闻媒体曝光等启动问责，并按照法定程序组织问责调查、追究、整改以及问责救济、复核等。

进一步完善行政问责配套制度。香港问责制与公务员财产申报制度、公务员行为守则以及申诉专员条例、廉政公署条例、防止贿赂条例、舞弊及非法行为条例等相互配套，形成体系。内地应加快健全与行政问责制相配套的行政管理体制、干部人事制度、财政管理体制。同时，进一步推动政府信息公开化，促进行政权力在阳光下运行，进一步发挥好公众、媒体的监督作用，构建对行政权力的有效监督机制。

加快行政问责立法进程。香港问责制的运行依法有序进行。内地要实现行政问责的制度化、程序化和常态化运作，必须加快国家立法进程，依法问责。目前问责主要依据是中办、国办《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》及《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》。下一步要在现有政策性文件基础上形成国家行政问责法，并不断完善问责配套制度，使我国问责实践真正制度化、法制化。