探索破解过渡型社区管理难题的对策

黄华晟

（作者系无锡市惠山区长安街道办事处主任）

随着城镇化的快速推进，城镇规模不断扩张，城镇人口急剧增加，社区作为经济、社会转型的重要承接点，已成为社会管理的基石、提供公共服务的前沿和构建和谐社会的阵地。惠山区长安街道位于无锡市西北部，面积36平方公里，现有人口近10万人，下辖8个社区，主要有村改居型、拆迁安置型、商品房型等三种类型的社区。这三种类型的社区，都是快速城镇化背景下新构建而成的过渡型社区，社区居民既是新农民又是新市民，他们的生产方式、生活方式、就业形态以及居住条件都发生了根本性变化。因此，社区治理模式更面临着不同于以往的城市社区、城镇社区或农村社区治理模式的全新挑战。

近年来，长安街道紧紧扣住“基层组织强核心、社会管理抓到位、公共服务送到家”这一目标，组织实施社区“幸福安居工程”，加快构建基层组织新格局、公共服务新体系、文化建设新舞台、居民自治新途径，建立起了“党委领导、居委负责、群众自治、社会协同”的社区治理新模式，广大居民对社区管理服务的满意率达96.5%。

一、构建基层组织新格局

社区是政府履行社会管理和公共服务职能的重要载体，但我们决不能把社区视作政府组织，也不能把社区的功能政府化、行政化。为此，我们在探索过渡型社区治理新模式时，遵循社区组织建设的基本规律，着重把握好四个环节，构建基层组织新格局。一是建立“层叠式”党建管理体制。过渡型社区由于党员人数众多，党员分布和从业状况呈现多样性、分散性、流动性的特点，按原行政村的模式设置党组织架构，已不适应城镇化进程中党员的日常教育和管理。街道探索建立社区两级党委组织体制，并在此基础上积极开展社区党员片区化管理。每个片区都建立党支部、党小组，成为有领导机构、党员队伍、工作制度、活动场所的社区党建工作基本单位。在纵向上形成“街道党工委—社区党委—片区党支部—楼道党小组”的组织体系。二是建立“四位一体”的组织架构。社区党组织、居委会、社区事务工作站、物业管理办公室分别履行社区服务管理工作中的核心指挥职责、依法自治职责、为民办事职责和物业管理职责。落实四大组织间的工作互动流程，形成党组织领导、居委会执行、工作站服务、物管办跟进的“四位一体”组织架构。同时，理顺社区居委会和社区事务工作站的关系，按照“居行自治、站司事务”的原则，重新确认居委会在社区建设中的议事地位，而将办事职能交由工作站承担，全面推行“居站分设、人员分离”。三是建立“网格式”工作架构。在建立“四位一体”组织架构的同时，进一步将服务管理触角向楼道延伸，建立“网格式”工作架构。每个社区根据所辖范围、区域分布特点、人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯等情况，以每90个楼道设立一个片区，5—7个楼道设立楼道长一名，构建社区居委会―楼群片长―楼道长三级工作框架。平时工作的开展，由居委会人员联络片长，片长联络楼道长。片长主要是由社区工作人员担任，楼道长主要是通过群众推荐、本人自愿、社区居委会酝酿筛选的形式选出。选聘的楼道长，在提倡义务奉献的前提下，给予适当补贴或以奖代补，调动和激发其工作积极性。同时，建立考核激励机制，对楼道长队伍实行动态管理。目前长安街道各社区共聘任楼道长438名。四是建立“下沉式”服务架构。在社工队伍建设上，通过分流清退、公开招聘、公推聘任等方式，配优配强配齐社区工作人员。近年来，共分流辞退了40多名原行政村人员，并从大中专毕业生中公开选聘了32名优秀青年充实到社区岗位上，社工队伍整体素质得到了提升。在社工服务范围上，每名社工分片包干联系300—400户居民，负责日常的走访联系，并详细记录“民情日记”，及时处理、反映社区居民的困难和问题。在社区工作机制上，建立和推行“岗位AB交叉制”、“服务承诺制”、“限时办结制”、“首问负责制”、“错时工作制”等五项制度。

二、构建公共服务新体系

改进政府提供公共服务方式，加强基层服务体系建设，增强社区服务功能，是加强和创新社会管理的前提条件，也是创新过渡型社区治理模式的核心举措。近年来，我们加强了三方面工作：一是完善社区公共服务设施。在每个社区都建设了占地面积2000—3000平方米的社区管理服务中心。中心内设“一站式”服务大厅、会议室、活动室等，开设信访接待、党群服务、民政服务、社区服务、劳动保障等窗口。同时，累计投入资金1.3亿元，全面改扩建社区卫生服务站、健身活动场所、社区警务室等设施。各社区全部建成星级文体活动中心、青少年绿色上网活动中心，实现市民学校、农家书屋、校外辅导站全覆盖。街道根据公共医疗服务半径，在社区配置了10个社区卫生服务站，每天就诊、体检人数超过300人次，基本构建了社区居民“15分钟健康服务圈”。针对社区老龄化趋势，投资300多万元在每个社区建成居家养老服务站，并全部安装老年人身份信息识别系统，有效提高了对优待证办理、尊老金申领的工作效率。二是全面提升社区公共服务水平。实施千人就业工程，建立了14个社保监察网格平台，对社区居民的就业状况实行动态管理。建立了社区劳动用工动态信息库，提供职业介绍、就业信息咨询等服务。近年来，先后培训被征地农民近6000人次，实施就业创业培训2500多人次、家政培训约1500人次。街道3.7万余名被征地农民全部实施“土地换社保”工作，在无锡市率先实现了被征地农民社保全覆盖。社区内实现职工养老保险、居民养老保险、医疗保险覆盖率三个100%。成立了街道慈善基金会，开展面向社区老人、儿童、残疾人、贫困学生、优抚对象等困难群体的社会福利服务，平均每年发放救助款100多万元。同时，组织开展社区党员干部扶贫帮困结对活动，加大对日常的低保救助和社会临时救济的力度，及时解决群众生活困难。三是全面保障社区公共运作经费。我们探索建立了社区运作经费、物业管理经费街道财政“托底”新机制，一改以往由村级集体资产支付的运作模式。街道每年要支出社区运作经费1800多万元，物业管理经费1600多万元。同时，推行社区经营性资产和村级集体资产“两分开”、社区居委会与村级股份合作社“两分离”，对原村级集体资产中的经营性资产统一由街道惠宁资产公司负责运营，并且每年将盈利按额分给各村股份合作社，用于原村民的红利分配。社区居民每年可以从各自集体经济中分到红利100元至1000元不等。长乐社区的后村股份合作社还率先在全省成立了首家村级集体股份制企业，投资兴建长宁商城，使集体资产翻倍增长。

三、构建文化建设新舞台

让人民享有健康丰富的文化生活，是全面建成小康社会的重要内容，也是创新过渡型社区治理新模式的重要环节。近年来，我们始终按照贴近实际、贴近生活、贴近群众的原则，通过广泛开展形式多样的邻里文明道德培育、邻里优秀文化弘扬、邻里居住环境整治、邻里志愿服务推广、邻里亲情爱心共筑等系列活动，全力打造社区“睦邻文化”品牌工程。一是稳步推进文化阵地建设。在每个社区都建有不低于700平方米的社区居民活动中心，并标配了多功能活动室、书画室、健身室、绿色网吧、图书阅览室等9个专用室场。在社区空地上布设不少于5000平方米的户外文体活动场所，活动场所内配备了篮球场、健身小广场、乒乓室等各种文体设施。每个社区都建成集青少年绿色上网中心、共享工程基层服务点、图书阅览室等于一体的社区农家书屋，并与区图书馆实现通网、通购、通借、通还服务。如长宁社区农家书屋年接待读者达5300人次，占社区人口总数的33%，外借图书达4500册次，借阅率达85%，并创建为“省五星级示范农家书屋”。二是培育发展特色文体团队。组织社区居民组建各类型的特色文体团队，目前街道共建立社区舞蹈队、舞龙队、腰鼓队、健身队、门球队、柔力球队等文艺团队33个1383人、体育团队15个528人。每逢社区大型活动、重要节日，各文体团队都会在社区内表演节目，增添喜庆气氛，营造文明氛围。三是组织开展丰富多彩的文化活动。结合传统节庆日、节假日，各社区广泛开展“元旦迎新长跑”、“志愿服务嘉年华”、“青少年暑期夏令营”、“端午包粽子比赛”、“国庆书画展”等具有民俗特色的节庆活动，基本形成周有歌会、月有团队表演、年有睦邻文化节的文化活动新格局，丰富了社区居民的业余文化生活。同时，社区还自办《长宁之窗》、《长乐之声》、《新惠故事》等刊物，丰富了社区居民的精神文化生活。堰新社区还设立了江苏省作家协会创意基地，并成功举办“天上村前”中国作家书画邀请展，丰富了社区居民的文化创作生活。

四、构建居民自治新途径

引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用，是创新过渡型社区治理模式的重要基础。社区管理工作面广量大，实行自上而下的管理模式，单凭有限的社区工作人员短期内会有一些明显的效应，但如要实现长效治理，还必须发动和依靠广大居民。近年来，我们突出把握三个重点，积极构建居民自治新途径。一是多层面完善民主监督。在各社区全面深化党务公开、居务公开和财务公开制度，规范公开方式，健全群众意见收集处理反馈机制，将居民关心的热点、难点问题和涉及全体居民切身利益的重大事务，及时向居民公开，接受群众监督。通过开设社区QQ群、新浪微博，建立社区网站、社区简报、居民互动专栏，开通民情热线，设立民意信箱，全方位完善居民民主监督途径。二是多渠道畅通民意诉求。推行社区居民民主议事制度、社区事务听证制度，凡社区公共事务和公益事业都由社区成员民主管理。如长宁社区组建了由20名社区居民组成的百姓议事团，围绕社区建设、民生热点等问题，定期与社区居委会“对话”，并全程跟踪监督整改措施的落实到位情况。堰新社区每季度组织开展社区事务听证会，邀请社区居民对辖区内涉及居民切身利益和普遍关心的问题，特别是居民间群体性的矛盾纠纷，面对面提出意见，商量解决方案。通过亲身参与社区建设和日常事务管理，居民之间进一步加深了了解，融洽了感情，增进了团结，邻里互敬互谅，互帮互助。三是多形式开展志愿服务。以社区党员、干部、学生、青年、“五老”等人员为重点，组建各类社区志愿者队伍，开展各类志愿服务活动。如堰新社区依托老党员、老干部、老教师志愿者群体，组建“夕阳红”党员调解队、道德文明寻访团、道德门诊室，打造“夕阳红”志愿服务品牌；长宁社区通过设立规范化运作的社区志愿者服务站，打造“阳光义工”志愿服务品牌。目前长安街道8个社区已实现了社区志愿者服务队全覆盖，建立了志愿者服务队伍30多支，志愿者1万多人，其中中国社区志愿者注册人数将近2000人。“奉献、友爱、互助、进步”的志愿服务精神已深深地融入了社区居民的工作和生活，成为社区居民自治中不可或缺的重要组成部分。