实行党代会代表提案制的四个关键问题

作者：中共河北省委党校党建教研部主任

党的十八大把“实行党代会代表提案制”作为发展党内民主，增强党的创造活力的一个路径选择提到了全党面前。这项工作尽管在各地近几年的探索中积累了许多有益经验，但同时也面临着不少理论困惑和现实问题。

一、党代会代表提案制的缘起

党代会代表提案制的提出，不是一个偶然的安排，而是中国共产党政党建设的政治逻辑、历史逻辑和现实逻辑的必然要求和内在规定。

马克思、恩格斯在构建党的建设学说并创建共产主义者同盟时，就将民主原则作为根本的组织原则确立下来。中国共产党从一开始就继承了这一政治基因，并在幼年时期（一大至六大）基本实行了年会制。七大以后，党基于党的代表大会年会制没有条件坚持的现实，开始思考发挥代表作用的问题。1948年9月颁布的《中共中央关于召开各级代表大会和代表会议的决议》规定，必须保障一切代表在会议上有完全的发言权，和完全的表决权，并要求参会的代表必须有充分的准备。必须预先收集材料，制定切合实际的报告及决议草案，并准备好提交代表大会或代表会议讨论和决定的各种问题，然后举行开会。这些规定，应当算作在党的正式文件中，关于党代表参会前准备“提案”的最早的思想萌芽和制度安排。

党的八大时期，毛泽东提出仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表，“五年一任”，建立“党的国会”的构想，并要求八大筹备小组研究。尽管八大召开时没有具体明确提出“提案制”，但借鉴人民代表大会的整体构思来加强党的代表大会的制度建设，本身就包含了尊重党代表“提案”责与权的内在逻辑。另外，从八大会议上113位代表的大会发言材料看，都是事关党的建设和政治经济与社会发展重大问题的意见建议，实质上是被看作“提案”提交大会交流讨论的。

党的十六届四中全会第一次提出要“建立党代会代表提案制度”之后，特别是2008年《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会任期制暂行条例》颁布后，一些地方纷纷建立党代表提案的相关制度并开始探索实施。据中组部提供的数据，到党的十八大召开前夕，全国有7个省、175个市（州）、1435个县（市、区）建立代表提案制度。基于这样的探索，党的十八大对全党作出了“实行党代会代表提案制”的重大部署。

二、党代会代表提案制应当是一个什么制度

“提案制”是从人大、政协制度建设成果借鉴而来的。目前，在我国政治理论和政治生活中，“提案”用于人民政协，而“议案”用于人大。从主体上看，提出人大“议案”，必须是法律规定的单位或代表团，并且必须达到法定的人数才有提“议案”权，而对政协“提案”的主体要求相对较宽，既可以是政协的各专门委员会或参加政协的各党派、人民团体，也可以是政协委员个人或联名，人数不受限制。从内容上看，人大“议案”内容相对较窄，法律规定：会议期间向人大提交议案，必须属于本级人民代表大会职权范围内，闭会期间向人大常委会提交议案，必须属于本级人大常委会职权范围内，而政协“提案”的内容则不受限制。从通过的方式上看，人大“议案”须经人民代表大会或人大常委会审议后表决通过，然后形成相应的决议或决定，而政协“提案”只要经过提案委员会审查，符合《政协提案工作条例》的规定，便予以立案。从提出的时限上看，人大代表“议案”，一般只在大会期间提出，而政协委员“提案”，既可在全体会议期间提出，也可在休会期间提出，不受时间限制。从法律效力上看，“议案”具有法律的约束力，起法律的监督作用，承办单位必须执行，而政协“提案”不具有法律的约束力，只起民主监督作用。

从马克思主义建党原则和提案制历史沿革看，党的十八提出“实行党代会代表提案制”中的“提案”应该当作“向党的代表大会提出议案”理解。党代会代表提案制度应当按照类似人民代表大会代表的“议案”在人民代表大会中的性质和地位来规定，而不应当比照政协委员的“提案”性质来规定。这就是说，党代会代表提出并经党的代表大会和代表会议研究通过的“议案”，应当在党内具有法定的权威地位，具有内在的普遍约束力，起到党内的监督作用，承办单位必须按照党内的法定程序加以执行。这才符合马克思主义经典作家对工人阶级政党民主原则的创设本意。

三、党代会代表如何提出一个好的提案

《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》规定：“党代表大会召开期间，党代表大会代表联名可以向大会提出属于同级党代表大会职权范围内的提案。”这就对党代表提案的内容作出了明确的界定：一是党代表的提案内容是为了提交同级党的代表大会或者代表会议审议讨论。二是党代表的提案所涉及的问题是属于同级党的代表大会职权范围内的。

提出一个好的提案，不是一件简单的事情，需要经历一个复杂艰辛的过程：一是要选好议题。选择提案议题，需要从党的建设、经济社会发展中的热点难点问题入手，反映党员群众普遍关注的重大问题。二是要深入实际调查研究。没有调查，就没有发言权，提案工作也是这样。议题选定之后，必须到实践中去，到群众中去，进行广泛深入细致的调查研究，在真正掌握第一手材料的基础上，对提出的问题得出规律性的认识。三是要规范撰写提案。在进行深入调研的基础上，可以进行提案的撰写。规范的提案应有三个要件：案由、案据和方案。“案由”说的是为什么要提这个问题，提出这个提案的由头，亮出一个鲜明的主张和观点；“案据”说的是能够支撑自己观点的一系列证据材料；“方案”主要是提案解决自己所提问题的初步方案。这三个方面的内容，构成了一个完整的提案。

四、党代会代表提案应当如何受理

对于党代表提案的受理，大致需要经过以下几个重要环节。一是提案的提交。在提案形成以后，通过特定的方式向代表大会提交。目前各地实行提案制的地方提交方式有“代表联名”提交和“代表团提交”两种。对于代表联名人数，党的全国代表大会一般需要30名代表联名；地方各代表大会一般需要10名以上代表联名。二是提案的审查。提案提出后先由党代会主席团全体会议或者代表提案委员会进行审议，确立是否立案。决定立案后，提案要进入办理程序，并将办理结果向提案人进行通报。对党代表提案进行审查的核心是对提案内容的审查，即审查提案内容是否属于党的代表大会职权范围的内容。三是提案的承办。党代会正式确立的提案在党代会结束后，党代表工作部门应当对提案进行分类整理，并协调相关部门具体办理提案事宜。承办工作必须明确责任主体，并对承办时限等作出具体规定。四是提案的办理。提案的承办主体一般是党委会和纪委会，因此《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》对此明确规定，“党的各级委员会对同级党代表大会代表提出的提案和提议，应当责成有关党组织或者有关部门、单位研究办理并负责答复。”因此，承办主体进行具体的提案办理，要认真对待，高度重视，自觉遵循“有案必办、有办必复、全程跟踪、各方满意”的办理规则。五是提案的反馈。提案办理完结以后，提案承办单位和党代表联络办公室，要及时将办理结果反馈给提案党代表。