谁能决定城市边界

聂日明

12月12日到13日，中央城镇化工作会议在北京举行，会议分析了城镇化的发展趋势，从人、地、钱等6个方面给出了新型城镇化的任务（以下称六项任务）。作为中央经济工作会议中的“会中会”，城镇化工作会议规格之高前所未有，这也是新一届领导班子对新型城镇化的纲领性的指导意见，将影响未来十数年的城镇化发展。

新一届领导人上任之初就强调新型城镇化是未来中国经济增长与发展的核心。中国目前的城市化率刚超过50%，城市化的人口达7亿人，按照70%的城市化水平，按照现有的城市化模式，每年1%的城市化增速，中国至少还有近二十年的发展空间。中国目前正面临着长期经济增长乏力、进入增长瓶颈，恰当的城镇化方案正是跳出这一约束的利器。

何谓“城镇化”？是指人口向城市聚集、城市规模扩大，经济上呈现生产要素、产业活动向城市集聚的过程。现有城市化率中的农转非人口受“离土不离乡”（到城市里工作，但不能在城市落户安家）限制，相当部分人只在城市工作，父母、妻子都在老家，劳动收入往往投放回农村。因此，仅仅是让目前在城里工作的人就地完成“人的城镇化”，新增消费需求就非常可观。这也就是新型城镇化六项任务中的第一项，强调“人的城镇化”，以此区别以前的“地的城镇化”。

除此以外，会议还提出提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平、加强对城镇化的管理等任务。目标好定，关键在于如何实现。会议给出的方式是有规划、有管理、有前提的推进。

在规模方面，要求全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，核心意思就是鼓励中小城市的扩张，限制、控制大型及特大城市的扩张。事实上，城镇化与城市化在英语中是同一个单词：urbanization，只在中文中有区别：城镇化强调城市化过程中城市的规模要有大有小，不追求过多的大城市；而城市化强调集聚效应，有强调越大越好的意思。新型城镇化这一命名的本身就暗含着控大放小的意思。

会议强调现行的建设用地数量管制、耕地红线；划定城市的开发边界，以及加强重大政策统筹协调等。这些初衷都是好的，具体能落实成什么样子却颇值得怀疑。例如控制大城市一直以来都是城市化的政策导向，但现实总是屡屡突破了规划。北京于2003年制定的《北京城市总体规划（2004-2020年）》规划到2020年北京常住人口为1800万，而2012年末，这一数字已经超过2000万。指导上海市发展和建设的法定性文件《上海市城市总体规划1999-2020》中，规划上海到2020年常住人口达到1600万人，在2012年末，这一数据超过2400万。

人口与交通、学校等公共服务设施需要匹配，城市才算和谐。北上广深的规划滞后和不切实际，使得公共服务非常缺乏，可谓衣不蔽体。而另一方面，中国的一些地区城市化过于超前，衣宽人瘦甚至到了鬼城的地步，以鄂尔多斯为例，新增200万市民，人均新购30平方米住房，也不过才能消化近三年累计开工房地产的一半。

如果我们真的把人的城市化作为新型城镇化的重心，那么我们必须正视“人”的主体性。城市化说到底是人的聚集形成的，城市应该是从一地一区中长出来的，而不是政府事先划一块地把人赶进来的。而政府的作用就是为长出来的城市量体裁衣，提供公共服务。所以城镇化的重点应该是市场在先，政府在后。这种城市化的实现路径不仅仅体现在城市规模上，也包括其他方面。像城市的定位，不应该由政府主观去定位，而应该看这个城市里的主人——市民——想要这个城市成为什么样子，政府再来看，为实现这种定位可以做些什么。新市民被这种定位吸引加入城市，更可以避免城市不同族群、群体间的冲突。

（作者为上海金融与法律研究院研究员）