官僚主义：易被忽视的重大危害

欧阳觅剑

当下群众路线教育实践活动的主要目标是集中解决“四风”问题，而这“四风”中，官僚主义是“老面孔”，从革命战争年代开始，它多次成为党内整风的主要对象。现在，它又被列为需要重点排查、扫除的作风之弊、行为之垢，可见其危害之深远。

“骑墙式的官僚主义”

1963年，周恩来曾列举官僚主义的20种表现。概括来说，官僚主义是脱离群众、摆官架子、不担责任、不干实事、假公济私的行为。中国共产党以为人民服务作为宗旨，而官僚主义者不将人民群众的利益放在心上。

老百姓一般是在与行政机关打交道时感受到官僚主义的危害，“门难进、脸难看、话难听、事难办”是他们对官僚主义的基本印象。这样的现象主要发生在办理程序不清晰的事务中，你不知道哪个部门办理，要准备哪些材料，很有可能会被“踢皮球”。

例如，流动人口办理计生证明，这个证明很重要，但不是经常要用到，因此，一般人都不清楚办理程序。等到你需要办理的时候，派出所让你找街道办事处，街道办事处让你找派出所；户籍所在地街道办事处让你找居住地街道办事处，居住地街道办事处让你找户籍所在地街道办事处。他们就这样推来推去，无人承担责任，也不善意告知如何办理，让你心里火冒三丈，又不便发作。

在办理程序清晰的事务中，也可能存在官僚主义，它就隐藏在程序之中。

前不久，《新闻联播》报道，广州市政协常委曹志伟绘制了一张名为“万里长征”的审批流程图。这张图显示，一个投资项目从立项到审批，要跑20个委办局、53个处室，盖108个章，需要799个审批工作日。根据政协委员的提案，企业投资审批的天数可以由799天压缩到232天。在市委书记、市长亲自关注此事后，《建设工程项目优化审批流程试行方案》将政府审批时限压缩为37个工作日，加上审批前工作所用的时间，也不超过145个工作日。

书记、市长的关注使程序中隐藏的官僚主义暴露出来，并得到了纠正。37天就能完成的审批，之前为什么要用几百天？原因是，每个部门都不想担更多责任，于是拉其他部门一起来以分摊责任；而优化程序这样的责任更是无人担当，除非书记、市长亲自关注—这些正是不担责任、不干实事的官僚主义的表现。

随着市场化程度的提高，政府承担的职能减少，老百姓与行政机关打交道的机会也减少了；而且，一些窗口部门被整顿，办事程序更清晰，官僚主义对老百姓的直接危害降低了，这使得官僚主义不那么显眼、遭人痛恨了。但实际上，官僚主义仍然普遍存在，危害仍然非常大，只是由直接危害变成了间接危害。

例如，官僚主义存在于拆迁中：放任非法强拆是漠视人民利益的官僚主义；拆迁完成大半，遇到阻力就停下来，也是官僚主义。在一些城市，有拆了一部分的城中村，之前已经搬迁的村民不能按时回迁，生活上不便，经济上受损，对政府部门的不作为非常不满，甚至挂出条幅发泄怨气。在这样的过程中，相关官员先是以发展为借口，意图靠欺上瞒下造成既定事实；后又以和谐为借口，用拖延的办法推脱责任；他们就是不全面考虑绝大多数人民群众的利益。

这是利用群众意见分歧来推卸责任、保全自己的官僚主义。随着社会的多元化，人们群众的利益趋于分化，这种官僚主义越来越普遍。这样的官僚主义者装出听取更多人意见、让更多人满意的样子（其实他们不说明、不解释、不沟通），将自己的不作为隐藏起来，让人看不到他们官僚主义的本质。这使人们对官僚主义失去了应有的警惕。这可称为“骑墙式的官僚主义”。

中国经济在发展，人口在聚集，人们对资源的争夺越来越激烈。如果官员们持“骑墙式的官僚主义”态度，不作为或者只是采取应付式的简单措施，那我们的生活环境就会越来越差。官僚主义的危害，可与贪污腐败相提并论，甚至可能比后者的危害更大。可以说，官僚主义是容易被忽视的最大危害，这是它屡次成为中国共产党党内整风主要对象的原因。党的群众路线教育实践活动再次将官僚主义作为靶子，绝非偶然。

官僚主义是官僚制的副产品

如何扫除官僚主义的作风之弊呢？我们先要弄清楚官僚主义产生的原因。

有人认为，官僚主义的形成是中国的“官本位”文化在作祟。但官僚主义其实是官僚制（bureaucracy）的产物。

官僚制又称科层制，在这种体制下，组织被分成很多层级与职位，每个成员都被“塞”到一个层级、一个职位，他们的职责是听从上级指示，按一定的规则和程序做事。因为规则和程序是既定的，所以组织成员没有太多灵活处置的权力，也不能有太多自己的想法。一个组织采用官僚制，目的是使上层的意图能够比较准确地传导到基层并得以实现。官僚制下严格的规则和程序，本意是使成员排除个人因素等多种干扰，以提高效率，并杜绝假公济私。

但是，事物往往会走向自己的反面。官僚制下的规则和程序，本来是用来限制官员的，使他们明确自己的责任，提高效率，实现组织的最终目标；但它们有时会被官员利用来推脱自己的责任，变成损害效率的因素，组织的最终目标也在其中消失。官员们很熟悉上级的要求以及自己应遵循的规则和程序，但多数群众并不了解，他们就有可能利用这种信息不对称“瞒下”；在层级制下，上级要通过他们了解下情，于是他们又可以“欺上”；他们可以将每个程序都做到，但并不做得很好，形成一套应付式的做法，这就会使组织的目标不能每次都实现，而他们因为是按程序做事，可以推脱掉自己的责任，于是，程序从限制他们变成保护他们；他们有时还会虚报。

在官僚制下，官员们不能有太多自己的想法，他们得不到足够的尊重，因此对组织目标的认同度不高，没有一定要实现组织目标的强烈愿望，很容易产生懈怠的心理，寻求推脱责任的机会。他们晋升的可能性越小，他们懈怠的可能性就越大。

当规则和程序固化，官员们就有了钻空子的机会，官僚主义就会产生，它是官僚制的副产品。官僚主义就是官员将自己装在程序的套子里，与群众隔离开。

中国在封建时代就建立了官僚制，官僚制出现得比较早，因此官僚主义存在的时间也长。现代西方国家的政府组织普遍采用文官制，也不能避免官僚主义的产生。但它们的政府对经济和社会的作用相对较小，官僚主义的危害也可能比较小。

克服官僚制的弊端

既然官僚主义是官僚制的副产品，那么，扫除官僚主义作风的关键是针对官僚制采取措施。官僚制的作用不能完全否定，如果完全没有层级、程序，中国这样大的国家将难以维持稳定。官僚制要继续存在，但它造成官僚主义的弊端要得到限制。

官僚制的弊端之一是层级制阻碍了上层与基层的联系，使得官员有机会欺上瞒下。针对这种弊端，上层和基层的联系和沟通应该加强。例如，中央巡视组可以承担这样的功能。现在中央巡视组的主要任务是反腐败，其实它完全可以同时针对官僚主义作风问题开展调查。

官僚制的弊端之二是群众难以了解办事程序，造成群众与官员之间的信息不对称。针对这种弊端，程序应该更简化，而且相关信息更加公开、透明，减少群众与官员之间的信息不对称状况。在这方面，互联网可以起到重要作用。

官僚制的弊端之三是规则和程序固化，容易被官员钻空子。针对这种弊端，规则和程序应该不断改进、完善。

官僚制的最大弊端是缺少自下而上的渠道。官僚制基本上是自上而下的，上级对下级发出指令，上级对下级进行监督。下级难以向上级反馈信息、提出要求，更难以对上级进行监督。这不但造成上下沟通不畅，而且影响下级的积极性、主动性，滋生官僚主义情绪。开拓自下而上的渠道是克服官僚制弊端的关键。

为此，党要发扬民主，真正贯彻执行民主集中制，让下级有机会与上级平等讨论问题、参与决策。同时，党要允许群众畅所欲言地发表意见，设计一些制度，让群众参与政府部门的工作。有了自下而上的渠道，上层和基层的联系和沟通会加强，规则和程序的改善也能更切合实际。