党内改革的突破口

石勇

中共的整风、反腐，在新一届中央领导的带头作用和强力推进中，正不断地释放不同于以往的信号。更有力的动作或许正在酝酿之中。

尽管很多手段可以从历史中找到源头，而且延续着相同的思维模式，但无法低估这次整风、反腐对一个有待增强政治领导力的庞大政党的意义。

以党内的各种规定、禁令、教育实践活动、立法、查案等方式来“纯洁”党的肌体，暗示着高层在今天复杂的局面中解决执政基础流失问题的思路。只是，在腐败“愈演愈烈”，在中国面临各种政治、社会和经济风险的情况下，问题能解决到什么程度，取决于高层的决心，以及政治体制改革中的一些战略性举措。

本刊记者就此访谈了制度反腐专家李永忠。

这是“来真的”

《南风窗》：迄今为止，从十八大后传递的关于纯洁党的肌体、反腐的政治信号中，最强烈的是6月22日到25日的中央政治局会议。会议强调，抓改进作风，从中央政治局抓起。意思很清楚：上面动了，下面绝不能打马虎眼。

民众的期待是毫无疑问的。不过，可能和中央的提法不一样，他们会把群众路线教育实践活动等党内的整风，和纪委查案一样都视为“反腐”的行动。毕竟，这既是他们平常的理解，同时，他们会把对中国其它严重问题的焦虑，都投射到“反腐”上，因为腐败可以让他们有明确的痛恨对象，而若痛恨不公，找谁负责呢？当然，根据既往的经验，他们也会怀疑能在多大程度上“来真的”。您是怎么看的？

李永忠：我同意你的判断。在老百姓看来（或者真的也是），这次党内整风是一个反腐行动。为什么呢？我们可以看到当前的中国面临三个“不得不”关口：第一，政治体制到了不得不改革的关口；第二，两极分化到了不得不解决的关口；第三，反腐困境到了不得不突破的关口。

那么，解决这三个关口，相对来说反腐共识程度最大，突破最易，而且反响也会最广。因此，以反腐来破局最好。

同时，用整风的形式，就不仅仅局限于查腐败案件了。这种形式可以让全党受到教育，提振党心、民心和军心。中央下的这步棋，站位很高，看得很远，也与我多年来关于反腐的战略研判相吻合。可以说，这次是来真的，有可能会超过以前的反腐行动。

《南风窗》：以党内整风、反腐来破局最好，在解决党执政所碰到的挑战，以及中国面临的各种风险方面，是否也因为它相形之下最容易？

李永忠：这是毫无疑问的。你说两极分化，不可能马上就能解决，这是30多年来的一腿长一腿短不合理体制、政策造成的。同时人口那么多，差距那么大，国家也没有足够的钱来补偿弱势群体，缩小各群体收入差距。而30多年来一手硬一手软，政治体制改革更是困难重重。当初搞经济体制改革，难度和涉及面远不如政治体制改革大，都必须划“特区”来搞。那么，政治体制改革更是必须有“特区”。所以相形之下，从解决问题的角度来看，党内整风、反腐，突破口是最小的，也可以为解决更复杂的问题提供条件。

《南风窗》：还有没有这样两个因素—党内整风、反腐，一方面是强化中央的权威，另一方面是巩固执政基础？

李永忠： 当然。以反腐来作为突破口，能起什么作用呢？第一，能够维护并强化中央的权威，因为在整个社会转型过程中，特别是要推进政治体制改革，没有一个坚强的中央是不行的。而这些年，从某种意义上说，改革是一个放权的过程。因此，为了推进改革，尤其是政治体制改革，防止一放就乱，中央的权威必须增强。

第二，必须严格政治纪律，凡是与中央政令相违背的，就必须排除，这样中央的权威才能够树立起来。我们看到，纪委是监督的责任主体。这意味着什么呢？因为纪检监察机关当中，纪委是党内专门的监督机关，其首要职责，当然应该强化对政治纪律的维护。所以，以党内整风的方式来深化反腐，近期目的是为了维护中央的权威，巩固执政党的地位，长远的目的是为了人民群众、党员成为国家和党的主体。

整风、反腐新战略

《南风窗》：整风、反腐的力度是大的，但我们仍然可以看到，对于中央的各种规定、禁令，“下面”的某些党员、官员，仍有很多办法来规避、消解。比如“矿泉水瓶装茅台”、“豪华版四菜一汤”、“把公款吃喝的场所搬到隐蔽的会所、公园”等现象。

准确地说，“上有政策，下有对策”，已经是中国党政官僚机构的顽疾了。在整风、反腐涉及中央的政治权威，以及政治信誉的当下，我们可以和应该反思些什么呢？

李永忠：首先应该讲，“八项规定”等确实起到明显的好效果，公开用公款狂吃滥喝的现象受到明显的遏制，以致一些高档的酒楼生意萧条。但是，另一种现象也是存在的—公款吃喝、特权享受，受到的政治压力大了后，必然向人们注意不到的地方，变着花样继续转移，并继续存在。

这给我们的警示是，不能满足和止步于现有的近期效果。如果“权力过分集中”的“总病根”（邓小平语）不解决的话，无论是“八项规定”，还是多少条规定，都不可能把这个问题真正解决，而只能暂时遏制。

《南风窗》：从历次整风、反腐的经验教训中，我们还可以发现，风声过后，情况变化以后，总会引来一些作风之弊和腐败的“报复性反弹”。然后，又引发民怨，直到再来一次类似的整风和反腐。这种循环如何避免？

李永忠：我曾经讲过，要认真反思30年来的反腐战略，是只治标不治本，或是重治标轻治本，战略方针有问题。过去我们只是8字方针“标本兼治，综合治理”。到了吴官正当中纪委书记，好不容易统一认识，加了后面8个字“惩防并举，注重预防”。“注重预防”能加进去，吴官正做了大量工作，而且有进有退。

但是，请注意，所有我们看到的“预防”两个字，无论是水灾、火灾、疾病，还是安全事故，标语全部是“预防为主”，而没有一个是“注重预防”，唯独在事关党和国家生死存亡的反腐败上，我们至今都提不出“预防为主”的战略方针，还停留在“注重预防”的阶段。

《南风窗》 ： 只是“注重预防”，明显“预防”不了，所以今天又必须整风、反腐了。而正如您前面所说的，不解决权力结构的问题，只能暂时遏制而已。这也只是“治标”。

事实上，从“八项规定”开始，到今天的一系列动作，看起来，中央在整党和反腐上，主要是在“治标”，正如中纪委书记王岐山所说的“当前要以治标为主”。但治标当然是不够的，那么，为什么要强调“治标”？

李永忠：王岐山书记的原话是“当前要以治标为主，为治本赢得时间”。怎么理解当前以治标为主呢？第一，政治体制没有实质性改革的情况下，治不了本，说治本只是一厢情愿，所以当前只能以治标为主，超越不了这个客观限制。还有，“为治本赢得时间”，这说明，治标不是目的方向，治本才是。而治本能不能达到，就看你治标的力度和速度。这也符合中医的“标本论”：“急则治标，缓则治本。”

《南风窗》：这显然意味着，当前党内的整风、反腐可以被理解为基于一种战略性的考虑，最终目的是“治本”—政治体制改革，因为只有这样才能解决“权力过分集中”的“总病根”。

李永忠：我们可能要稍稍回顾一下历史，才能更清楚地作出判断。

20世纪80年代，反腐、政治体制改革曾操之过急。我认为那时候的战略规划是有问题的，一步就想党政分开，也就容易失败。

我设计的政改路线图是：第一步党内分权，党内把决策权、执行权、监督权分开，权力分解以后，党内民主就能强化，党内监督就能强化。如此，党的肌体就会逐步健康。而这第一步，目的是还权于党员，使党员成为党组织的主体。

有了第一步，就可以走第二步，就是党政分工，党委与政府有比较明显的工作分工。党政分工的目的，是还权于政府，让党委从一线矛盾的焦点撤回来，让政府能够真正履行自己的行政职责。

第三步就是党政分开。有了党政分工后，党政分开就比较容易了，党要管党，而且是聚精会神地管，就能实现了。这样的话，党就能真正实现自己的政治领导、组织领导。党政分开以后，我们不仅可以完成从革命党向党执政的转变，而且可以完成由党执政向执政党的转化。

我们可以得出的经验教训是，在党的肌体不好的情况下，如果一步到位地搞党政分开，是非常危险的。在党执政的条件下，最有资格犯大错误的是共产党！（邓小平语）很多问题，其实都是在党内身上。

《南风窗》：所以，纯洁党的肌体，既是促进政治体制改革的重要条件，也应是政治体制改革的前奏。

李永忠：保持党的先进性纯洁性，既靠教育，更靠制度，特别是权力结构的改革。勃列日涅夫求稳怕乱，18年维稳，不思改革，错失最后机遇。1985年3月苏共总书记的职位“击鼓传雷”而非“击鼓传花”到戈尔巴乔夫，此时苏共民心已失，大势已去。戈尔巴乔夫慌不择路搞改革，死马当活马治，经济体制改革、政治体制改革先后受阻，也无“特区”可以先行试点。在最后关头，不改革—等死；改革—找死。戈尔巴乔夫企图奋力一搏，死里逃生，结果还是难逃亡党的厄运！而蒋经国最后关头的政治体制改革，帮助了国民党浴火重生。

超越“权力反腐”

《南风窗》：整风、反腐，以最终达到纯洁党的肌体，可能得面对一个问题，就是美国经济学家奥尔森所讲的“集体行动的逻辑”。

共产党是一个非常大的组织。在这个组织内，党员干部可以享受各种政治资源和便利，按道理，应该是每个党员干部都严格要求自己，为巩固党的执政基础和领导力作出贡献。但是，对于大多数人来说，他个人的贡献于组织而言，影响微乎其微，他作不作贡献都可以“搭便车”享受政治资源和便利等“集体物品”，这相当于“制度红利”。于是，基于理性计算，他不会这样干，而是在官僚主义、形式主义、脱离群众中打发权力生涯。

还不仅仅如此。一些党员干部，不仅“搭便车”，而且还演化为腐败。他们并不是不知道这样干的后果，逻辑上就是再无“便车”可搭。但这种“集体福利”的损失，相对于他个人的利益最大化，就不值一提了。我们有什么办法可以打破这种“集体行动的逻辑”？

李永忠：我在“苏共亡党之谜”的研究中，想分析得比集体行动的逻辑更好一点，也可以打破这个逻辑。

苏共为什么亡党呢？两个根本性原因，一个就是过分集中的权力结构，它把决策权、执行权、监督权三权合为一体，这样在任何一个地方，没有任何组织和个人能对党委进行有效的监督；在这个党委内，没有任何一个组织和个人能对党委书记进行有效的监督。因此，32年前，邓小平就一针见血地指出：“权力过分集中的现象，就是在加强我党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导……权力过分集中于个人或少数人手里……必然要造成官僚主义，必然要犯各种错误。”（《邓小平文选》第二卷，第328～329页）所以说，苏联共产党掌握一种绝对的权力，这种权力结构是不支持长期执政的。

这是我分析“苏联模式”的一个横坐标—权力结构。还有一个纵坐标—就是从上到下层层任免干部的用人体制。马克思早就批评过，用等级授职制来代替普选制，是根本违背公社（注：公社指巴黎公社）精神的。这句话，是马克思1871年讲的。苏联、东欧原来的共产党自诩为马克思的忠实信徒，在几十年的执政过程中，却严重违背马克思说的这一铁律，致使相当多的干部群众路线、群众观点逐步丧失，只向上负责，而很难向人民负责！所以，其解体、剧变不足为奇。这给我们足够的警示。

《南风窗》：在权力集中的情况下，以党内立法的方式来整顿党风，规范党员干部的行为和权力行使，可以抱持的期待有多大？

李永忠：中央办公厅法制局请我参与研讨。我说，如果党内权力结构不改革，以为只要颁布多少个法规就能解决问题，这是很幼稚的想法。比如，党内仅次于党章的《准则》，明文规定，党内一律称同志。但是，不少地方已经早就把同志换成了称“老板”了。再如，副部级以下的，按制度规定没有专车。现在，连乡镇党委书记、镇长都有专车了，但至今也没见有哪个党委、纪委，纠正或查处过。这显然不是仅仅靠颁布法规就能解决问题的。

我的研究表明，制度有两层含义，第一层，是说在嘴上，写在纸上，贴在墙上的条条款款，所谓的政策、法规、法条，这是浅层次的制度。更深层的制度，是保证这些嘴上纸上墙上的条条款款能够得到坚决实施的组织体系。它是一个组织体系，通常分为决策、执行、监督三个子系统。这个组织体系的架构科学合理，纸上嘴上墙上的条条款款才管用。否则，只抓浅层次的制度，制订一万条也没用。集各国宪法之长的我国宪法，“文革”中国家主席刘少奇手持宪法却连自己都保护不了，这不是莫大的讽刺吗？

《南风窗》：就是说，和其它动作一样，党内立法只是解决问题的必要条件。进行政治体制改革，尤其是改革过分集中的权力结构，是在“治标”取得明显成效后，我们无法逃避的问题。

李永忠：打天下和改革开放前，我们是靠战争和运动来教育干部，这是我党最早采用的两个反腐的载体。但在战争和运动没有了以后，本来应该用制度，关键是改革后的权力结构，作为反腐败的新载体。但是，由于政治体制没有实质性改革，制度反腐推进不了，于是我们便用最高领导者手中的权力来反下面权力者的腐败问题，这是权力反腐。这种反腐就会造成忽上忽下，忽紧忽松，忽左忽右，忽宽忽严的波动情况。

当务之急，就是在党的群众路线教育实践活动中，全党重新认真学习32年前总设计师邓小平的改革规划蓝图 《党和国家领导制度的改革》。现在已经到了必须严格按图施工的紧要关口了。