整饬地方融资平台

李威

2012年最后一天，财政部发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，业内称作463号文件。这是继2010年国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》后，又一个对地方政府融资收紧的重磅政策。

463号文件沿袭死控思路，对地方政府融资新派生的融资通道，尤其是信托等影子银行，点名封杀。不过，在现行财政体制下，地方政府的融资需求和冲动，并不是一纸公文所能解决的事情。

老调反弹

1月21日，江苏省大丰市交投有限责任公司“借道”五矿国际信托有限公司为道路项目融资3亿元的计划正式宣告流产，成为新政点杀第一单。

463号文件规定地方融资平台公司承接公租房、高速公路等公共基础设施项目建设，所举债务无法依靠自身项目收益偿还，主要需要地方财政偿还者，不得吸收公众资金违规集资，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。

效应还在发酵，不足一月，目前国内绝大部分信托公司基本都暂停了此类项目，金融租赁公司这块业务也同样中止，金融租赁业内人士刘思阳对《南风窗》记者表示：“公租房、政府办公楼、公共道路、桥梁隧道，这些去年非常火爆的公共基础设施项目，现在没有政府明示、暗示的支持，谁还敢做？这个时候所有的地方融资平台公司融资方都在看。”

463号文另一个最引人注目的条文是严禁地方政府以回购方式举债，所谓回购就是地方政府委托资金方投建公共基础设施项目，3到5年后，项目建成，政府再以一定量的资金收购项目所有权，相当于地方政府变相融资。

国家发改委投资研究所研究员吴亚平表示，文件的意志最终可缩为两个字：切割。掐断地方融资平台的回购，就断了地方政府现在几乎所有的奶源，让地方基础设施建设项目主要依托地方财政投资，而非举债，“试着将地方财政和债务这两条缠在一起越来越纠结的线头扯清楚”。

不过事情一定会有下文。2009年初，央行等发文鼓励地方政府组建投融资平台，地方融资平台因此疯狂扩张，当年全国商业银行40%的信贷资金流向了地方融资平台，年末全国地方融资公司3800多家，负债5万亿元。2010年，国务院紧急发文清理整顿融资平台，特别是死控银行信贷，直到现在，银监会还在确保银行地方融资平台贷款余额只降不升。

在这之后的情况却是抽刀断水水更流，目前国内地方融资平台公司约1万家，负债额达到9万亿。失去银行，地方政府另辟路径，项目回购以及信托、金融租赁等，成为新的通道，许多地方融资平台的信托融资规模已经超过银行贷款，去年政信合作业务规模较前年增长约50%。

此次整饬也许会有同样的结果，如文件并未对证券公司做融资限制，原先基本没有一席之地的诸多证券公司已经开始乘虚而入，而且信托等方式非常灵活，所谓观望就是在探索新的交易合作模式，试探监管层的意图。

463号文件出台时，前述五矿信托计划正在发行期，就迅速改变了产品结构，主要是将融资对象改为该项目承建公司，而非大丰交投有限责任公司，承建商获得信托计划资金后，投建项目，而后交投公司向承建商付款，承建商再兑付信托，这种变异后的信托完全规避了融资政策限制，业内普遍认为五矿信托“点背”，适逢新政，否则未必会被迫搁置。

现实的纠葛

2009年，地方融资平台这只老虎被放出来后，中央政府就骑虎难下了。2010年国务院文件指向非常明晰，项目还款依靠财政的地方融资平台必须被清理，463号文件又重申条文，事实却是令行不止。

中央财經大学财经研究院院长王雍君表示，国务院发文后，情况应该说是背道而驰，“银行被按住了，换来的是信托、租赁公司等等，但稍微调研下就能看到，这一两年的项目基本还是财政担保兑付，和之前实质并没有区别。按住葫芦浮起瓢”。

王雍君认为，根源在于国内中央财政和地方财政间深刻的矛盾，仅靠一纸公文很难解决现实问题。1994年分税制改革后，直到2011年，地方财政才首次略超中央财政。而无论是攀比政绩还是实际需求，地方政府支出压力与日俱增，而且层级越低，支出压力越大。

即使加上现有中央财政各种返还补贴，地方财政这种压力依然巨大，如2011年四川省可支配财力4000多亿，其固定资产投资资金已超过1.5万亿。

“若按文件，财政部就甩掉了债务风险，把自己摘得很干净，而地方政府大量公益性基建类项目遭到封杀，这类项目要靠地方政府自己的财政慢慢投建。”

面临城镇化热潮，地方政府一直在为庞大的资金缺口寻找出路，按照《预算法》、《担保法》等，地方政府基本融资无门，2009年，国家允许财政部代地方政府发债，但杯水车薪，如去年全国地方政府发债2500亿，四川省额度最大获135亿。

地方融资平台公司开口一发不可收拾，王雍君表示，基建类项目投资周期长，收益率稳定但偏低，现金流又差，无论是对银行、信托、租赁公司，还是券商，如果没有地方财政保证，融资平台顿时会失去吸引力，地方政府没有动力也没压力去政府担保化。

“地方政府靠融资平台做大GDP，一点也不用担心债务危机，因为崩盘了还有中央财政兜底，而且各地方政府相互竞争激烈，像县级官员一任多为5年，就很愿意去发展融资平台，即使有烂摊子也是下届官员的事了。”王说。

而地方政府之所以能玩得转资金游戏，主要是手头有地。方正证券项目经理肖大明表示，目前各金融机构向平台融资，期限多为3～5年，项目建好，基本都要收回本息，只要有政府担保，大家都是在挤着赚快钱，而地方政府则是借钱投建基础设施，其间周边土地会不断升值，然后卖地还钱。

界限非议

据王雍君调研，90%的平台公司都是政府以土地入股，最基本的现金流都没有，大量公司都是为地方政府融资的空壳公司。而且平台公司数量、所存在债务实际上难以计量。

2010年，财政部曾发文要求地方政府将各级融资平台数据统报各级财政部门，但是， “不说各级政府会过滤信息，连上报都是非常难的事情。”四川省财政厅一位官员表示，“所以之前银监会和央行关于地方债务规模数据居然相差5万亿之多。”

许多融资平台经营也很成问题，该官员称目前一个县有10来个平台融资公司很正常，之前从银行融资成本约8%，信托约10%，目前的模式主要靠卖地而非项目收益来偿还，如果土地不升值或者升值幅度低于成本，链条就可能断裂，而其他许多公司效率指标更谈不上了。

不过，财政部财科所副所长刘尚希认为不能简单地全盘否定：“这类公司本身好不好和监管不到位，是两个性质的问题，地方融资平台是国内的创新，有潜力成为地方政府非常优质的融资通道。”

相较于当前呼声较高的地方政府发债，刘尚希认为，融资平台是更佳的选择。代发国债借钱很透明，但地方政府如何花钱，效率又如何，目前根本无法监管；融资平台是独立法人，通过规范的融资平台，从借钱到花钱，整个过程更加高效透明，“这是最好的监管地方政府花钱的通道，并由此可能形成良性融资循环”。

目前种种乱象，主要是因为基本立法的缺失，除了这两份行文简单的约束性文件，地方融资平台公司剩下的基本都是银监会的风险提示条文，最基本的游戏规则无人制定，没有理清，刘尚希认为可以从公司治理、外部监管等立法层面予以消除和规范，比如强制合并地方融资平台，一个地方只允许在主要业务领域各设置一家公司；完善董事會制度，避免地方政府直接任命；确立监管部门，强制信息披露等。

但最大的问题并不是制度建设，而是对这一工具的认识，以及由认识衍生出来的定位偏差。在两次政策文件中，只有两类融资平台允许保留下来，即承建、运营公益性项目并靠项目自身收益还款者以及投运商业性项目融资公司。吴亚平解释说，“若按文件，财政部就甩掉了债务风险，把自己摘得很干净，而地方政府大量公益性基建类项目遭到封杀，这类项目要靠地方政府自己的财政慢慢投建。”

这种思路直接损害了地方政府利益，吴亚平表示：“融资平台存在的最大价值就是推动各地基础类设施建设，现在的政策是要把融资平台清理成另一类国企，这非常值得商榷。现在国内的国企、民资，都以盈利为目的，对基建项目没有太多兴趣，经过规范的融资平台可以定位于非营利性企业，主要推动城市基建等，类似于国外的PPP模式（公共私营合作制），滚动财政、民资等多方资金，这样的公司才契合即将到来的城镇化热潮。”