新西兰反腐败的“制度笼子”

许春华

透明国际去年底公布了2012年全球清廉指数报告。新西兰、丹麦、芬兰排名并列第一。由此，新西兰连续7年位居榜首。

新西兰并非“浪得虚名”。试想，世界上有哪个国家，一名政绩突出的政府部长因使用公务卡刷卡花费约1000新元（约合5000元人民币）购买了两瓶红酒而被官方认为是“十分严重的腐败事件”，黯然下台，并被起诉，民众更认为是“天大的腐败”而在多地掀起了大规模的游行示威？

透明行政，严管预算

新西兰议会行政监察专员公署首席专员约翰·贝尔格雷佛在谈到产生腐败的根源时，概括了一个公式：C=M+（D-A），即Corruption（腐败）=Monopoly（垄断）+[Discretion（暗箱操作）-Accountability（公众参与）]。

这个国家也正是从“限制权力并确保权力的公开透明运行，同时，激发公众的参与热情，实施广泛而严密的监督”出发，来遏制腐败的。在体制机制上，主要着力于“制度笼子”的构建，达到“关进”权力的效果。

新西兰从1980年代中后期开始的政府管理体制改革，把过去侧重于循规蹈矩、上下分明的“公共行政”模式，转变为侧重于工作成效和自主管理的“公共管理”模式。政府部门设立首席执行官，执掌具体事务，并向部长负责。政府管理体制的革新，精简了机构，强化了绩效责任，且将政府相当一部分的职能转移或下放给半官方或民间的机构。最终，形成了“小政府，大社会”的架构，中央和地方政府都是“小而精”的建制，只负责提供交通、住房、供水、供电等公共服务，且只扮演政策统筹和调控角色，不再涉足具体运作。管理体制的革新，使政府的管理范围和权限都十分有限，从而避免了政府拥有垄断性的权力。

即便对这有限的权力，新西兰也通过健全的法律把它关进了“制度笼子”。1982年《政府信息法》规定，除涉及国家机密，政府所有事情都必须公开。尤其是，决策彻底公开透明。政府在制定、修订法律，出台某项政策或决定某项工程前，必须将有关草案、背景和相关情况向社会公布。例如，努图努阿市政府为适应旅游市场需要，决定上马生活用水和污水处理工程。按照有关规定，项目主管将工程的所有情况向市长助理报告，市长助理再向市长报告，然后在议会讨论通过形成这一项目的法律文本，这之后再由不同部门进行实施。项目建设长达10年，工程的每个细节都通过各种途径向公众公布，以便投资人及公众监督。如今在新西兰，政府公共政策的决策过程都会寻找主动公开的途径，社会发展部副执行官布林·甘迪认为，决策过程的公开实质上是民众参与的强化。

新西兰还对民众的监督制定了保护制度。民众有权随时举报上至总理下至普通公务人员的违规违法行为，证据不足也可举报，没有诬陷罪之说。因此，民众的举报热情十分高涨。

不仅政府的运作高度透明，严密监督政府的议会，也公开透明，它的所有正式会议都对公众开放，议员发言通过广播、电视等同步向全国播出。

预算制度也是关键的“制度笼子”之一。根据1989年《公共财政法》，议会的每笔拨款必须有明确的目的，并按部门向公众提供公共产品和公共服务所需的费用计算，且以应收应付制为基础加以核算。同时，议会拨款没有预算外支出。更新资产，必须首先从本部门的资金中支出，不够，才能申请议会增加拨款。议会如此严格地监督政府预算的执行，不仅使政府使用纳税人的钱完全透明，还能全面考核政府部门预算执行的目标及绩效。

独立监督，立体监督

政府公共管理的体制，以及权力运作的公开透明和预算执行的严格规范，是宏观的制度基础。廉政建设上，新西兰同样不乏管用的“制度笼子”，那就是完善独立的监督机构和严密立体的监督体系。

新西兰设有独立的反腐败机构，主要有议会行政监察专员公署、审计署和反重大欺诈局。1962年成立的议会行政监察专员公署，它的任何“动作”政府都无权干预，更不随政府的更迭而更迭。行政监察专员每年都要多次到地方巡视，巡视前还通过媒体广而告之，接受公众投诉并进行调查。它也明确重点监督对象，即警察署、移民局、事务办这样的重要部门、重要岗位。办案的客观、公正性和良好的工作效率，使行政监察专员公署拥有相当的公信力。

审计署同样只对议会负责，不受政府任何干扰。2006年8月，审计署的一份报告指出，在2005年的大选中，除了进步党以外，其他的政党都涉嫌非法使用纳税人的资金用于在大选期间的宣传和广告费用，工党和国家党这两大主要政党尤其严重。报告一出，犹如“平地一声雷”，引发了巨大的舆论风波。2010年房屋部原部长希特利的购酒腐败丑闻，也是由审计员发现的。审计员在对希特利的报销账单审计时，发现了问题，并立即“把这一重大发现向审计长作了汇报”，审计长也“感到事态严重”，认为“如果这是公款私用，将是一起十分严重的腐败事件”，立即“立案调查”，并迅速报告给了议会。终于，这一“天大的腐败”东窗事发。

反重大欺诈局成立稍晚，1990年组建，也是独立的组织，拥有《反重大欺诈法》赋予的强大权力，有权自行决定是否对政府高级官员和各级公务员进行立案调查。

这些反腐败机构以及司法机构共同发挥着有力的监督职能。

新西兰对媒体的舆论监督“呵护有加”。该国媒体自成体系，往往扮演反对党的角色，与政府“对着干”。常有专职记者整天盯着政府，发现问题，就穷追不舍。因此，政府官员对舆论都非常在意，每天早上必先浏览当天报纸的头版，因为头版的内容基本是揭露问题的批评性报道，如果官员上了头版，那就“情况不妙”，一般情况下就得乖乖申请辞职。媒体就这样通过曝光政府及其官员的“负面新闻”，达到制约公权力的目的。希特利那“天大的腐败”就是因为媒体连篇累牍的报道，才导致妇孺皆知，举国震惊。

新西兰还对民众的监督制定了保护制度。民众有权随时举报上至总理下至普通公务人员的违规违法行为，证据不足也可举报，没有诬陷罪之说。因此，民众的举报热情十分高涨。2004年7月的一天，时任总理海伦·克拉克去南岛距基督城200多公里的一个小镇参加活动，当晚7时她要赶回首都出席国际橄榄球锦标赛开幕式。但她当时所在的小镇没有机场，必须在一个半小时内赶至基督城飞赴惠灵顿。为赶机，克拉克的车队一个半小时内疾驰了200多公里。然而，按照交通法规，在一般公路上时速不得超过100公里，经过城镇、乡村时，时速不得超过50公里。克拉克的车队显然超速了，这引起沿途居民的强烈不满，纷纷向警察举报。警方调查后，以危险驾驶和其他几项罪名对克拉克的随行人员包括司机和保镖提起诉讼，一干人分别受到了制裁。

与此同时，新西兰人崇尚平等，官员没有特权，只要找个小小的理由，几乎谁都可以与总理通话，甚至约见总理；至于部长、市长，则随时可以相约或直接见面。政府规定，公务人员有义务接受公众的约谈，有责任向公众解答和说明公众询问的事情。由于民众与官员的联系渠道非常畅通，双方都能及时了解彼此的情况，这有助于政府廉洁高效运行。

公务员腐败成本高昂

新西兰在公务员管理体制和队伍建设上，同样重视制度的作用，在队伍建设上主要有《国家部门法》和《雇佣关系法》，在廉政建设上主要有《公务员行为准则》。

新西兰设有独立于政府的国家服务委员会，负责招聘公务人员，包括政府部门的首席执行官。国家服务委员会向社会公开招聘时，用人单位不得参与招聘。同时，由部门首席执行官负责管理本部门的所有人、财、物，代表政府与本部门的公务员签订雇佣合同，确定完成本部门任务和工作所适宜的组织机构和管理模式，由此，与部长形成权力制衡。

公务员在工作中若出现责任事故或考评不合格，一般都会辞职或遭解聘。

《公务员行为准则》强调“敬业、廉洁和政治中立”三大原则，把促进团结和与不正之风作斗争列为公务员的道德规范。同时，设有“避免利益冲突或影响廉政”的条款。2010年，担任少数民族事务和妇女事务部的首位华裔内阁部长黄徐毓芳不得不宣布辞职，就因为涉嫌利益冲突。议会有一项规定，任职多年的国会议员（内阁部长均为国会议员）和配偶出国旅游度假，可获数额不等的政府补助，但旅行期间不得进行经营活动。作为14年的老资格议员，黄徐毓芳享有这一待遇，然而，她和丈夫2008年底在海外旅行期间，丈夫从事了经营活动并签下一笔订单。这就触犯了避免利益冲突原则。于是，黄徐毓芳在丑闻曝光后的唯一选择就是辞职。总理约翰·凯伊在深表遗憾之际，也认为“这是一项适当的举措”。

在新西兰，只要涉嫌利益冲突，下台是“没商量”的事。国会议长仅仅因停车被罚然后用国会的一纸信笺陈述原委，就被看作利用公权影响私事，最终辞职。国家警察总监因超速被巡警发现并拦截时“不由自主”地出示工作证件，巡警得知是自己的最高上司后，没有处理便放行，事件曝光后，警察总监也不得不辞职。

同时，新西兰虽然实行高薪，但对官员的待遇享受，作出了严格规定。政府总理和部长中只有少数可以住在政府官邸，其余部长或住在私宅或住在由政府租用的公寓。总理因公出访，多数情况下只能乘搭航空公司的飞机，随行人员也被严格限制。政府各部基本没有公务车辆，首席执行官及其副手也没有专车，最多有一个作为职位待遇的免费车位。官员外出办事或出差都得乘坐公共汽车或私车，车费随后报销。年薪，从总理到各部部长也都公开透明，若要加薪，须在媒体公布，以接受公众对其收入的监督。

尤其是，实施了官员财产申报制度，并对申报情况进行严格检查并记录在案。

在新西兰，对腐败行为的处罚，常常是纪律、刑事和经济处罚三管齐下，使当事官员有切肤之痛，且要痛入骨髓，悔恨终生。如果受到处罚，此人便失去养老金等政府福利，在社会上也被人瞧不起，更很少再有人雇用。腐败成本高昂，官员一般不敢轻易以身试法。

在这样的“制度笼子”里，腐败确实很难“生存”。而且，通过制度建设，整个社会形成了非常良好的法治环境。公民对维护法律有强烈的责任感，对发现的违法行为敢于举报，甚至以出庭作证为骄傲。法治理念浓厚，人们的道德观念也非常强烈，尤其对官员十分强调操行。希特利腐败时的“做贼心虚”—买酒时，“眼睛向四周一瞟，迅速地将这张卡递给超市收银员”，拿回信用卡时，“手微微发抖，脸涨得通红，额头还渗出丝丝汗珠，眼睛不敢正视别人”，“慌慌张张的”；报销后，“长长吐了一口气，掏出手绢，不停地擦拭着额角”—很大程度上就缘于其内心的羞耻感。

尽管希特利已向公众作出了“深刻的道歉和反省”，并黯然下台，秉持“零容忍”的民众仍然不依不饶，愤怒到居然在惠灵顿、奥克兰、汉密尔顿等地举行了大规模的游行示威。

透明国际的新西兰会员组织主席苏赞尼·斯尼维尼前不久不无自豪地表示，新西兰有一个廉洁政府，不仅值得骄傲，在竞争上也存在优势。

其实，新西兰能够将腐败遏制到最低限度，并不神秘。只要构建起坚固、严密的“制度笼子”，并不折不扣地遵守执行，虽然不一定能使官员“人人为尧舜”，但“一方净土”是确实能够打造的。它给国际社会的启迪也正在这里。