美国保护农业的启示

顾秀林

在食物主权的视野中，农业安全是个重要问题，例如国家要采取措施，保护动物、植物和环境，保护农业产业的竞争力，制定和调整相关政策，这些都很重要但是还不够。农业安全的问题，还包括应对可能的意外威胁。在这方面，美国走在了前面，很值得其他国家借鉴。

以反恐的标准保护农业

2001年“9·11”事件发生后不久，在纽约随即发生了几起邮件夹带炭疽杆菌粉末致人感染死亡的事件。媒体对此大力渲染，把美国公众的恐怖体验又提高了一档。以此为契机，美国启动了立法程序，距“9·11”事件仅9个月零10天，“2002年公共健康与生物恐怖主义应对法案”就通过并生效了。

该法文本长达105页，第55页以下可以单独称为“2002年农业生物恐怖主义保护法案”。“生物恐怖主义”的概念和生物反恐，就此进入美国法律。

这部法律也被人称作美国的“生物国防法”。美国的农业法规一向重视动物保护，但这部法案将动物疫情上升到与恐怖主义袭击相联系的高度。在疯牛病已经出现的背景下，该法案条文中出现了这样的内容：“关注牲畜：农业恐怖主义袭击造成的疾病，将毁灭性地破坏美国的牛肉业。今年早些时候发现的一例牛海绵状脑病，也就是俗称的疯牛病，导致加拿大牛肉市场瘫痪。”

疯牛病的特点是人畜都可能感染，有效的治疗方法目前还没有被找到。自古以来，人类的疾病和动物的疾病是分开的，但这样的时代仿佛已经终结了，最近10几年来，疯牛病、禽流感、猪流感等人和动物共染的新疾病时有发生。

众所周知，疯牛病并不是人为制造和故意传布的疫情。但美国“生物国防法”将其视为潜在的恐怖主义威胁的思路提示，动物疫情可以作为恐怖攻击的手段。在转基因生物技术的新时代加倍重视动物保护，是顺理成章的。

植物也是美国“生物国防法”的保护对象。天然的致病微生物和人造的致病性毒性物质（包括部分转基因DNA材料），都是该法案的防控对象。

这部“生物国防法”立法所耗费的时间并不长，但做到了把一个崭新的问题提得清清楚楚，应对方案、执行手段、奖惩条例等都做了详细规定，对DNA毒性物质的管理规则和责任制度也规定得周全详尽。按照这个法律，在一年之内，美国全国持有生物毒性物质的一切实验室和企业必须建立起完整的登记、报告、控制、管理和责任制度，有毒有害生物物质的正常使用、意外泄露等各类事件，都要一一记录在案。农业部长和卫生部长是这些工作的具体责任人。

2010年7月2日，奥巴马签署了一项总统令，命令的标题是“最优化美国境内布萨特的安全”。“布萨特”（BSAT，Biological Select Agents and Toxins）是“特定生物制剂及毒素”的意思，指能够“具备对公共健康和安全、动植物健康、动植物产品构成严重威胁的潜力的生物制剂和毒素”，“布萨特”的范围在相关法规中有规定。有人将这个总统令称为美国的“生物国防计划”。

“布萨特”的威胁来自哪里？正是来自于它自身，来自对它的持有、使用和转运。但是，该总统令的第一条又明确地表示：“强大而富有成效地利用BSAT的科学事业对于美国国家安全必不可少。”这个表述是耐人寻味的。

转基因技术的开发、应用和推广，美国一直走在前面；而在防控转基因技术的可能威胁方面，美国一样处于领先位置。

该总统令还规定，为防止“布萨特”被滥用、失窃、遗失和意外泄露，所以必须针对它的特点严加管理，成立“联邦安全专家咨询小组”，成员包括来自15个政府部门的代表，也可以吸纳其他有需要的部门的人员。这15个部门分别为：国务院、国防部、司法部、农业部（联席主席）、商务部、卫生部（联席主席）、交通部、劳工部、能源部、退伍军人事务部、国土安全部、环境保护署、国家情报主任办公室、科学技术政策办公室、参谋长联席会议。从部门组成可以看出美国政府对此事的重视程度。

2012年2月，在美国联邦调查局定期发布的“执法公告”中，提出了“农业恐怖主义”（Agroterrorism）的概念，它被定义为：“生物恐怖主义的一个分支，具体指通过传播动物植物疾病，在目标国家里制造恐惧，造成经济损失，影响社会稳定。”

中国的应对远远不够

美国之所以以如此的力度关注动植物的健康和安全，把守护农业提升到“反恐”的高度，理由是“美国农业的天然条件使它极易遭受攻击”。上述联邦调查局的执法报告特别强调，如果有人以“农业恐怖主义”对美国的畜禽饲养业和食品链发动攻击，即使只是一场口蹄疫，以现有的处理突发事件的能力看，执法机构可能应付不了；根据推演，在美国某地制造一次口蹄疫，5天以内即可将负面影响扩展半个美国，造成数百亿美元的损失。如果类似攻击多点同时发生、连续发生，美国全国的农业生产供应系统就有可能陷入瘫痪，甚至崩溃。

口蹄疫只是一个普通动物疾病问题，如果发生了更大规模更出其不意的农业恐怖主义袭击呢？美国政府体系的专家承认，美国的农业系统和司法系统不具有应对农业恐怖主义攻击的能力。

居安思危，力保农业，美国为全世界做出了最好的榜样。是不是每一个国家的农业都像美国农业一样，“天然地”易于受到生物恐怖主义的攻击呢？答案是肯定的。那么，任何一个国家只要发生了大型安全事件，是不是都会导致公众恐慌和经济损失？所有的国家是不是都需要对“农业恐怖主义”予以防范呢？

转基因技术是这一领域的关键问题，公众也非常关心。转基因到底安全不安全？转基因是否可能被用于生物攻击的目的？根据美国的“特定制剂项目”（Select Agent Program，为落实“2002年农业生物恐怖主义保护法案”而成立的机构）的官方网站提供的信息，2006年12月，美国生物安全科学咨询委员会向美国政府提交过一份报告，建议联邦政府采取措施，“在合成基因材料的提供者和使用者中提高遵守相关法规的意识，并提供一份受法规管理的基因材料的清单”。

“特定制剂项目”的信息还显示，该机构依照法规对创造和使用合成基因产品的人和机构进行指导。部分基因材料、重组的或合成的核酸、重组的或合成的有机体（包括转基因的“特定制剂和毒素”）要受到严格的管制。

这些规定表明了转基因技术与生物攻击的可能关联，即按照美国的管制标准，不是所有的转基因都被视为被管制的“布萨特”，但认为转基因技术是可以被用于“农业恐怖主义”目的的。转基因技术的开发、应用和推广，美国一直走在前面；而在防控转基因技术的可能威胁方面，美国一样处于领先位置。

另外，没有受到管制的、被认为安全的转基因产品是否真安全？争议也是存在的，举一个例子，美国用转基因大豆做牛饲料的历史最长，而美国有很多养牛场出现了母牛配种很难、流产率增加的现象。一组对6个牛场跟踪研究的信息显示，初次配种受孕率分别最低为27%，最高也只有41%，且流产率超过20%。母牛流产的原因是胚胎发育过程中极度营养不良，特别是极度缺乏微量元素，而这是转基因农作物的特性导致的。

各国都需要防御“农业恐怖主义”的可能威胁，至于是否实践，就取决于各国的选择了。应对这一问题，需要专业知识和数据，需要从纷繁复杂的现象中做出判断，可是我国现在连相关的标准体系都没有。

在风险以外，转基因农业技术还是高度垄断的，全世界四大生物技术公司垄断了差不多所有的转基因农作物品种。为了反对垄断，世界各地有很多农民正在为种子民主而采取积极行动。