户籍改革应从利益剥离入手

赵杰

1月19日，公安部部长郭声琨在全国公安厅局长会议上表示，要会同有关部门推进户籍制度改革。

这距离第一代身份证作废刚好19天，彼时，61岁的河南籍农民工刘明正在从北京返回老家的高铁上愤怒着。没有太多文化的他在1月1日前两天才从一起打工的老乡那里听说自己的第一代身份证行将作废，“上面明明写着还有十年到期，怎么能说作废就作废？”他反问当时正在车上的《中国新闻周刊》记者。

刘明最大的不满是铁路售票窗口告知其如果不换身份证，春节将无法回家，而要更换就必须回到户籍所在地。无奈之下，他向工地请假三天，在当时前往老家的普通火车票均已售罄情况下，忍痛花了309元钱买到一张高铁票。他一路牢骚，认为自己活到六十余载，还要花钱来确定自己的身份，“这个身份对我而言，在北京除了买火车票，没有其他用途。”他所言及的“其他用途”是指城市居民所享有的医疗、住房等福利，“办个老年证在北京也用不了”。

郭声琨在上述会议上将户籍制度归为“群众怨气大、受害深，关注度高的突出问题”，他说，将根据该部承担的户籍登记管理职能，改进实有人口管理，主动适应人口大规模流动趋势和城乡发展一体化进程。按照中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧的观点，公安部此举可使类似刘明者办理关涉身份证事宜时不必再异地奔波，但“治标不治本”，无法解决传统户籍制度的根本弊端，即因附着其上的各种利益而导致的诸多不公平问题。

走样的户籍制度

追溯历史，中国的户籍管理制度变化大致经历三个阶段：1958年以前的自由迁徙期；1958-1978年的严格控制期；1978年后的半开放期。其法律依据始自1958年1月9日颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，并以此确定了常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。

“户籍制度从上世纪50年代末至今，没有实质变化，给社会造成惨痛的后果。”北京大学政府管理学院副院长白智立在接受《中国新闻周刊》采访时认为，随着经济飞速发展，没有及时同步改革的户籍制度早已走样，在现实中导致“用制度创造了对立”。

白智立和唐钧不约而同地以广为诟病的“异地高考”、生育等政策为例，指出因户籍制度而引发的诸多类似问题，已导致各种利益阶层之间的强烈对抗，引发诸多社会矛盾。

按照复旦大学公共管理与公共政策创新基地所承接教育部重大课题攻关项目“中国户籍制度改革研究”阶段性成果，承袭自计划经济时代的户籍制度弊端严重：在政治上表现出对公民权利的身份歧视；在社会上分割了城乡居民从而加剧了阶层分化和城乡差距；在经济上违反市场经济的要素配置规律从而降低经济增长的绩效，也阻碍了城市化进程。因此，自本世纪初开始，该制度成为众矢之的，改革呼声渐高。

相较国际发达国家通行做法，白智立告诉《中国新闻周刊》，户籍应成为政府按照人口特点提供公共服务，以推动福利国家建设的依据。该制度在中国之所以走样，是因其成为政府控制治安对象的手段之一，“长期以来的保守公共行政理念并未随着市场经济的深入发展而改变，造成政府部门对于人口流动带来社会秩序变化的担忧，并选择了强化控制”。

剥去附在户籍之上的利益

在2013年新年伊始的全国政法工作电视电话会议所提全国政法工作总体思路中，四项重点改革备受关注。户籍制度改革为其中之一。

此次全国公安厅局长会议上郭声琨强调，公安部将坚持以信息化服务社会公众，积极依托网络管理服务新平台，全面推广网上受理、网上审批、网上办公等管理服务新模式，努力“让群众少跑腿”。并将结合公安机关担负的户籍登记管理职能，同有关部门推进户籍制度改革。

“公安部可以管一纸户口，却管不了根本。”复旦大学社会管理与社会政策系系主任陈家华在接受《中国新闻周刊》采访时，说他更关心的是公安部将如何会同有关部门推进改革，“能否获得其他职能部门的有力支持推进系统的配套改革，这是关键”。

该观点在唐钧口中被简述为：户籍制度改革所要解决的问题不是户籍自身的问题，而是“附着其上的利益”。纵观此前十多个省市户改实践，他认为没有实质性突破，因为都是形式上的变化，尚未真正实现利益分配的公平。

据复旦大学上述研究成果，公共政策目标的选择涉及政府职能实现的成本和收益预期。分税制下财权与事权的不对等使得上下级政府之间存在利益博弈，如果上级政府的决策与地方利益发生冲突，地方政府在整体利益和局部利益的博弈中会通过基层权力运作和地方政策修正上级既定决策内容，使决策的执行效果偏向自身的利益取向，过分者会导致权力寻租。

由此，站在地方政府的立场，城市落户政策更多地是资金、人才这些有限“核心资源”制度化的竞争机制，和社会服务、社会保障这些主要受地方财政约束的公共物品的理财工具。政府更关心把城市人口分类并置于不同的权利范畴。而站在社会大众的立场，落户门槛可能是一代人的命运分界线。“探讨户籍制度改革的障碍，需要更好地认识在政府职能和财政体制约束下，城市落户条件在地方经济社会发展中被赋予哪些特定功能。”

白智立将户籍制度视为城乡撕裂、贫富撕裂、政府和公众撕裂等“撕裂现象”的重要原因之一。他以北京“公务员热”为例告诉《中国新闻周刊》，其根本原因在于考取公务员几乎是获得北京户籍的唯一途径，而该户籍意味着获得购房、买车、子女入学等等与诸多非京籍人口严重不对等的权益。

陈家华与唐钧都指出部门利益博弈同样是户籍制度改革的严重障碍，并非公安部门一家所能完成。由此建议，此番改革取得实效的首要之举在于逐步剥离各种利益。他们同时也坦言这是一个庞杂的系统工程，亟需制度化设计和落实。

推动需自上而下

郭声琨在会上就改革指出了宏观路径，即以推进农业转移人口市民化为方向，以推动基本公共服务常住人口全覆盖为牵引，统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，区别情况、积极作为，有序推进。

次日，《学习时报》刊文《户籍制度改革应自上而下推行》，其中引用国家城镇化调研组前不久发现的问题：户籍制度改革遭遇地方官员反对，10年来，地市级以下放开户籍一直无法落实。并分析认为，地方政府回避此项改革缘于对巨大财政压力的担心。

由此，该文建议，户籍制度改革需要变当前由地方主导为自上而下推行。也就是由中央进行户籍改革顶层设计，并具体规定不同级别城市户籍制度改革方案，要求各地按照自身城市级别分别遵照执行。同时，也赋予地方政府一定的权能，给其改革缓冲的必要时间。

白智立也对《中国新闻周刊》说，鉴于户籍制度改革所涉及利益的复杂性，适宜由中央政府统筹，进行利益整合。同时，引导地方政府的行政意识变化，“地方政府应明确的只有一项职能，就是提供服务”。

陈家华则对公共服务常住人口全覆盖寄予期待，他建议统筹职能部门从外来人口平等享受各种补贴入手，先算账，“改革的总盘子大致需要多少钱，每年预算多少钱”，然后出台具体方案，量力而行逐步改革，“如果不基于公平原则先制定明确计划，很可能出现‘福利洼地以至于矛盾异化”。