我国证券市场监管的问题及其完善

王浩

摘要：证券市场监管是证券市场有序运行的重要保障，我国的证券监管伴随着我国证券市场的产生发展而不断发展演变，经历了萌芽期、探索期、快速发展期三个阶段，形成了目前全国集中统一的证券监管体制。但现有的监管体制中还存在着部分环节存在缺陷、法律制度滞后、行政干预过多、自律功能未充分发挥等问题，需要通过不断转变监管理念，健全法律制度，明确监管目的和范围，规范完善政府监管手段，加强证券监管自律等途径，健全我国证券市场监管体系，以保证证券监管职能的充分发挥，促进证券市场健康平稳运行。

关键词：证券市场；监管；完善

中图分类号：D922 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0076-02

一、我国证券市场监管的发展历程

证券市场监管又称证券监管，是监管主体通过行政、经济、法律等手段，严格规制证券市场主体及证券发行、上市、交易等活动，从而纠正市场失灵导致的证券产品和证券服务价格扭曲以及由此引起的资本配置效率下降，提高证券市场透明度，维护市场秩序，保护投资者合法权益和公共利益所采取的所有活动和过程。证券监管是一个国家宏观经济监督体系的重要组成部分，对保证和促进证券市场健康有序发展具有重要的意义和作用。证券监管一般由民间自律和政府监管两部分组成。民间自律监管同非官方的机构根据机构成员普遍认可的行为准则对行业内部的行为自我约束和管理而政府监管是指政府机构对证券市场主体及市场活动的管理与监督。纵观我国证券监管的发展历程，可将其分为三个发展阶段。

第一阶段是20世纪80年代中期至90年代初期，这是我国证券监管的初始萌芽阶段。1990年、1991年上海、深圳证券交易所相继设立，两地部分股份有限公司进行股票公开发行和上市交易试点。1992年少数上海、深圳以外的股份公司到两家交易所上市。这一阶段证券市场的监管主要由中国人民银行金融管理司负责，国家经济体制改革委员会等其他政府机构参与管理，主要进行宏观层面的协调与指导。上海、深圳的地方政府则是证券监管的直接主体，两地政府分别建立起地方的证券监管机构，制定了一些关于股份有限公司证券交易的地方性法规，我国以地方监管为主的证券监管体制初步建立，但始终处于落实于证券市场规模发展的状态。

第二阶段是1992年10月至1998年8月，这是我国证券监管的探索阶段。在总结沪深两地区域性证券市场试点及地方监管模式的经验教训的基础上，国务院决定在全国范围内开展股票发行和上市试点，证券市场由区域性市场逐步转变为全國性市场。1992年10月，国务院决定设立证券委员会和中国证券监督管理委员会，承担对全国证券市场统一监督管理的职责，标志着全国性证券监管机构的正式设立。同时，经证监会授权，部分省（市）成立了专门的证券监管机构，在证监会授权的范围内履行相应监管职能。我国以证券委、各部委、地方政府等主体共同参与证券监管为特征的多部门证券监管组织系统初步建立。在此阶段，我国的证券市场在探索中发展，市场监管体系发育仍不成熟，监管效率也不高。

第三阶段是1998年8月至今，这是我国证券监管的快速发展阶段。1998年国务院证券委员会被撤销，其与中国人民银行的证券监管职能归入中国证监会。同年8月，国务院批准《证券监管机构体制改革方案》，决定中国证监会为全国证券期货市场的主管部门，按照国务院授权，依法对全国证券、期货业进行集中统一监管。并在中心城市设立9个证监会派出机构—证券监管办公室，对其实行垂直领导。1999年7月1日《中华人民共和国证券法》正式实施，标志着我国“中央一地方一基层”三位一体的集中统一的证券监管体制基本建立。2000年8月，全国证券工作会议在北京召开，此次会议再次明确了证监会派出机构的监管职责，全国集中统一的证券监管体制趋于完善。

二、我国证券市场监管的主要问题

我国集中统一型证券监管体系刚刚建立并处于初始运行阶段，在对证券市场具体监管管理中，在监管体系、监管环节、法律制度、监管手段等方面仍然存在着问题和不足，证券监管体系仍需不断健全。

1.部分监管环节存在缺陷。从我国现在的证券监管体制来看，部分环节存在着明显的缺陷。其一，股票发行定价监管存在缺陷，导致出现新股发行市盈率过高情形的出现，抬高了二级市场平均市盈率和股价的依据与原动力，加大了二级市场的风险。其二，市场退出监管不力。目前，我国证券市场的ST和PT制度，仅为对上市公司的一种警示，没有真正意义上的对市场退出的监管，导致一些本该退市的亏损上市公司通过资产重组和更名又重新在交易所挂牌，给股市的规范化运行带来了一系列严重后果。其三，上市公司遴选监管缺位，使得一些地方将上市看作是获得了一个可永久融资的渠道，只重视股票的融资功能，忽视公司上市后的运行机制转换、经营业绩提高和社会监督。

2.证券监管法律制度滞后。证券市场正常运行，要依靠法律来协调各种市场主体的利益关系。从我国现在的证券监管法律体系来看，尽管证券监管法律制度在立法层面包括法律、行政法规、部委规章三个层级，但每个居于较低层级的法律法规都是上一层级法律法规的具体和补充，立法滞后、法律规定空白的问题仍然存在。并且现有法律法规之间衔接性差，如《证券法》与《公司法》之间不衔接；《刑法》、《行政诉讼法》对于《证券法》规定的法律责任，也未做出相应的补充规定；对民事赔偿也仅有原则规定，操作性不强；与行政权相配套的市场监、检查、处罚等职权等未能真正实现。以上问题直接导致证券市场内部协调差，监管手段不足，出现有法不依、执法不力、违法不究的现象，影响了监管的效果。

3.监管手段行政干预过多。从我国现有证券监管的手段来看，主要通过政府行政命令的方式实现对证券市场的监管，行政干预过多，主要表现在：第一，以审批制代替市场机制。证券发行制度中仍离不开证监会对于发行股票的屯批，屯批成为市场运行的重要环节并代替了市场选择。第二，监管行为短期性，政策短时性。市场的经常性变动造成了政府监管行为和政策短期性，使得行政屯批扭曲了市场供求的实际情况，扭曲了金融资源配置的市场机制，同时也削弱了政策的权威性和可信性。第三，监管手段过于刚性，偏向“政策化”。我国股票市场带有浓郁的行政色彩，被称为“政策市”、“消息市”，导致投资者的非理性预期，使得股票优劣难分，导致了投资行为的短期化和投机化，投资者合法权益得不到有效保护。

4.证券自律功能未充分发挥。自律监管的特定功能，就如有的外国学者所言，通过权威而不是市场的政治经济制度的组织，在某些方面是臃肿笨拙的，就像一只仅有拇指而无其他手指的手，盡管那拇指粗大有力，但是目前我国证券业的自律监管体系不健全，难以发挥其应有的职能作用。主要表现为：第一，自律组织不健全，会员发展速度极为缓慢。第二，自律管理混乱，各自律主体在实际运行中彼此独立，各有会员又相互交叉，形不成自上而下的统一体系，难以协调工作。第三，缺少独立性。现有的自律组织大多属于官办机构，机构负责人多由政府机构负责人兼任，无法独立发挥监管职能。第四，机构形同虚设。例如，中国证券业协会成立近至今仅召开过一次会员大会，除个别组织一、两次学术会议、业务培训、编写业务手册和简报外，还没有负担起更主要的职责。

三、完善我国证券监管的相关对策

1.转变监管理念，完善监管体系。证券监管部门应当在坚持“法制、监管、自律、规范”八字方针的基础上，鼓励和强化市场机制的作用，尽可能用市场手段解决市场失灵的问题。要创造条件，逐步取消各种有可能降低资本流动性和运作效率的人为制度性障碍。要完善集中统一的证券监管组织系统，进一步明确证监会的性质，建立完善系统自上而下的纵向监管体系，在一些证券市场较发达，监管任务较重省份的大区证管办辖内的若干中心城市设立若干直属监管处。从根本上摆脱地方政府对证券监管的行政干预，形成直接受证监会领导，独立行使监管权力的管理体系。建立监管机构与地方政府间稳定的信息沟通机制和协调配合的工作机制，从而最大限度地消除“证券监管部门管不了，地方政府管不着”的现象。

2.健全法律法规体系，实现监管法治化。作为市场经济最前沿的证券市场，把“依法治市”作为自身发展的基本方略。一方面，要进一步健全法制，确立以《证券法》为基础的证券法律主体层次，确立《证券法》在证券法律体系中的“宪法”地位；在《证券法》基础上形成各个部门法规的辅助系统，并依据《证券法》基本原则，调整现有的法律体系、制定新的证券部门法，形成有关证券发行、交易、服务等一系列的具体法律法规。建立以证券自律组织制定自律性规章制度为主的自律制度系统。同时还要做到“有法必依，执法必严，加大运用刑事制裁手段，加强对违法者的处罚力度，提高违法成本，使股市在良好的法律环境中，在间接调控引导或较少人为干预的情况下协调运行。

3.明确监管目的和范围，规范完善政府监管手段。在证券监管中应当明确，证券监管目的是保证市场的公正性和公平性，提高经济运行效率，监管的范围和对象主要是市场秩序和运行环境。因此，作为监管部门不应该直接介入市场，过度介入市场，监管部门尽可能只做规则的制定者和裁决者，否则监管就会失去公正性。在监管手段上，要规范和完善政府行为，采用经济、法律、行政等综合手段，尽量减少行政监管手段。利用市场配置资源的力量进行监管，顺应市场规律而非逆势监管，如此才能减少市场的系统性风险。此外，还要把握好监管尺度，既要防止监管过度，又要防止监管不足。监管主体要认真考虑监督的范围和力度，又要考虑不予干预的各种情形，做到有所为，有所不为，既能减少证券市场动作风险，维护市场稳定和投资者利益，又不抑制证券公司的创新积极性。

4.完善证券监管自律系统，增强市场监管有效性。我国证券业的高效、健全发展，没有政府监管绝对不行，仅仅依靠政府监管很难行；没有自律监管不行，仅仅依靠自律绝对不行。依照《证券法》规定，证券行业协会和上市公司协会的法律性质是证券业和上市公司的自律性组织。完善证券监管自律系统，首先应当在保留对协会的监督权的前提下，减少证监会对两个协会具体活动的干预，给予自律组织充分一线监管权和自治空间。其次需要建立和完善证券交易所的发现系统、调查系统、处理系统、报告与公告系统，强化两个协会的监管权力。再次需要建立证券从业人员自律与证券业协会自律系统。赋予自律机构制定行业规则、监管市场、约束证券经营机构及从业人员行为的权力，使券商在自律机构和证券监管部门的双重规范下运作，弥补政府管理功能的不足，增强市场监管的有效性。

除以上四点外，还需要不断完善证监会的公示制度，定期公布有关监管信息，使监管内容公开化，增强监管的透明度。理顺监管体制，加强与政府及其有关部门如公安、工商、法院、检察院等部门的协调与配合，形成查处证券违法犯罪活动的合力。健全外部监管机制，启动民事赔偿机制，建立证券业保险机制。通过这些措施，保证证券市场的健康平稳运行。