论城市群府际管理

任志新

摘要：城市群是当今城市组团式发展的一个新模式。城市群府际管理是为了实现公共政策目标和治理任务，以问题解决为取向，通过协商、合作等方式协调与管理政府间关系的一种行政视野。城市群府际管理的目标是发挥城市群的整体效应、实现城市群内公共事务的有效治理、协调城市群内府际竞争和冲突。为此城市群府际管理应该树立相互依赖、政府间共赢、平等的理念。城市群内府际管理可以通过创新政策法规、建立跨政府管理组织、构建城市群内利益整合机制、实施以城市群发展为目标的政府绩效考核制度来实现。

关键词：城市群；城市群府际管理；公共合作

中图分类号：F294 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0001-03

现代社会生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。在当代日渐兴起跨地域的政府间活动以应对公共事务的扩大化现象时就出现了“府际管理”问题。特别是改革开放以来，随着中国城市群的初步形成，诸多公共管理问题也不断出现。城市群内部府际关系的协调就成为影响城市群发展和整体效用发挥的关键问题，因此，探索城市群府际管理很有必要。府际管理是为了实现公共政策目标和治理任务，以问题解决为取向，通过协商、合作等方式协调与管理政府间关系的一种行政视野。

一、城市群府际管理的目标

（一）发挥城市群的整体效应

城市群是先进生产力的载体，当代一些主要的高新技术产业，为了体现其重要的社会经济价值，大多聚集在发达的城市地区。“例如法国巴黎城市圈，人口占法国全国的18.9%，GDP占全法国的27%，公司总部占法国全国的38%，科研机构占法国全国的50%，投资额占26%，集中了2300家跨国公司，又是全球国际会议中心”[1]116。与单一城市相比，城市群对地区和国家经济发展具有明显的带动作用，法国著名经济学家弗朗索瓦.佩鲁认为，经济增长并非出现在所有地方，它以不同强度首先出现在一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的最终影响。城市群在区域经济增长中，可以首先形成区域增长极，再通过辐射效应带动其他地区的增长。发展成熟的城市群可以向外输出其经济能量，最终带动周边地区甚至整个国家经济的进步。但是，城市群的带动作用和经济能量的聚集以及作为先进生产力载体的作用，只有在其内部的协同效率达到最佳状态时才能够明显地显示出来。“根据国际经验，城市群内部的协同作用如果在自然状态下，其协同效率最大值不超过44%”[1]116，要提高城市群的协同效率，使城市群的整体功能得到最大限度发挥，需要在城市群内建立跨区域的权威机构行使决策、规划与管理权能。当前，我国城市群虽已初具规模，“但是就我国城市群发展的总体现状而言，加强其内部府际关系协调具有空前的迫切性。在各城市群，尽管内部城市间“竞合”、“竞融”势头强劲，但它們普遍陷于各自内部府际关系协调不力的困境，各城市群在关涉利益关系方面的协调并未取得实质性进展，城市群府际合作仍然踯躅向前。为此，探索城市群府际管理，有助于我国城市群内部的融合与形成城市群的整体效应。

（二）实现城市群内公共事务的有效治理

随着城市群的建设，诸多公共事务需要城市群内的政府联动处理。“由于我国在相当长的一段时间内实行高度集中的政治经济体制，各地方政府仅作为中央政府的一级派出机构来执行中央的各项政策，而没有本区域的地方利益。自政治经济体制改革实行分权制以来，尤其自实行分税制以来，地方政府的自主意识不断增强，地方利益日益突出，使中国各级地方政府在经济发展过程经常采用地方保护主义、恶性竞争等手段和方式谋得自身的发展，而不顾及其他地方政府的利益，从而导致中国各级地方政府过度关注本区域事务的同时，忽视了大量的跨区域公共事务治理，使跨区域公共事务成为阻碍区域经济协调健康发展的重要因素[2]，这种体制性遗留是影响城市群内公共事务有效治理的障碍，因此，城市群府际管理的目的是实现城市群内公共事务的有效治理。

（三）协调城市群内府际竞争和冲突

城市群府际管理的目标是协调府际竞争与府际关系的冲突。改革开放以来，“地方政府竞争是当代中国府际关系的重要内容”，地方政府在追求地方利益过程中，当制度健全时，这种竞争会走向维护公共利益的方向，当制度缺乏时，地方政府有可能无视公共利益，因此地方政府间的竞争存在着机会主义的可能性。在城市群发展过程中，需要在资源利用，公共服务提供和经济政策方面做到协调，如果过度竞争的趋势得不到协调，就有可能演化为政府间利益关系的冲突，造成城市群发展的迟滞。我国宪法和地方组织法中关于区域府际合作的具体规定几乎是空白，没有法律权威规范的地方政府关系，是造成各地方政府间利益冲突的制度性根源，也严重阻碍了区域发展的一体化。特别是涉及跨行政区的城市群，这种冲突如果不能得到更好地协调，城市群的发展就可能受到影响。因此，城市群府际管理就是要协调府际竞争和可能的冲突，在城市群内整合府际关系，使政府间的力量聚合为合力而不是分散的力量，这样更有利于城市群自身功能的发挥。当然，这种冲突的协调还得依靠现有制度的创新和各城市群地方政府的自觉。

二、城市群府际管理的理念

理念是行动的先导。城市群府际管理的有效性取决于府际管理依赖的理念的科学性与合理性，城市群府际管理选择和确立什么样的理念是一个至关重要的课题。从城市群管理的实践看，城市群府际管理理念应该是政府间相互依赖与伙伴关系、共赢。

（一）城市群府际管理以政府间相互依赖与伙伴关系为理念

政府是一种官僚制组织，是按照纵向的等级层次和横向的功能结构（通常的形式是部、委等）建立起来的，其纵向结构反映了权威的模式，而横向的功能结构则是问题取向的设置，是社会分工的结果。这样的结构功能具有合理性，但是在建设城市群过程中，出现了跨越官僚制组织界限的问题。例如在以城市群内部两个平等的地级市政府，其下又管辖若干县区级政府，有着各自的纵横向权威模式，在区域内公共事务管理与政务管理上互不隶属，但城市群建设又需要不同权威体系的合作和协调。同样如果出现不同权威体系政府之间或内部的相互竞争，则可能造成这种权威体系的分散化，进一步造成政府间关系的碎片化，这对城市群发展所需要的一致性和合作来说是极为不利的。为此，在城市群内部政府间管理方面，我们在目前不能突破官僚制的情况下，需要尽力做到不同权威体系之间的合作和协调，这首先需要从观念上树立城市群内部政府间相互依赖与伙伴关系的新理念，从全局性的目标出发，对各个权威体系的决策提出整合要求，使其政策产出一开始就同整体的目标相一致。

（二）城市群府际管理以政府间共赢为理念

在市场经济体制下，城市群内政府间关系不应该是零和博弈的关系，而是相互开放，互通有无、互惠互利的双赢关系。首先共赢观念需要隶属不同行政区的政府超越划地为治的传统观念，超越行政区本位主义。要有整体意识和大局观，把本行政区事务的管理与城市群内的管理协调起来，通过政府间管理的协调消除由于行政壁垒带来的分割，在政策和管理体制上能够实现对接和一体化，为城市群发展创造条件。其次，共赢观念可以创造政府间的协同关系，城市群的发展应该是整体的发展，只有相互协同，可以避免单打独斗的发展模式。再次，共赢理念可以创造城市群政府间的伙伴和协作关系。在城市群建设过程中，如果各城市政府间确立共赢理念，可以创造城市群政府间的伙伴和协作关系，提升城市群能量。城市群政府间的伙伴与合作关系不是自然的产物或神的创造，而是在实践中的有意识的创造。我国城市群政府在经历了一段时间恶性竞争的“两败俱伤”后，已经认识到合作与协调的重要性，这为共赢的思想奠定了一定的社会基础。

（三）城市群府际管理以政府间平等为理念

城市群府际管理是解决城市群区域内面临的共同问题的一种群体活动，任何形式的“不平等”行为都可能导致相互协作的失败，从而使城市群府际管理难以取得其应有效果。“我国城市群在府际关系呈现出复杂的行政结构模式”[3]，这使得城市群府际关系管理面临困难，由于支持我国横向政府间合作关系的制度缺失，因此横向政府间关系处理大多以地方政府自愿为基础，在纵向的政府间关系方面，我国政府间呈现出上级命令下级的等级体系。这样的政府间关系还受到“传统政治文化中严格的等级观念的影响，在不同行政级别、不同辖区的地方政府之间，就区域经济一体化发展过程中如何深化合作或解决纠纷等方面常常遭遇辖区不同、级别不对等的尴尬情况，这种行政级别对等式的合作传统导致城市群内政府间关系协调的低效率和高成本”[4]。纵观20世纪以来大多数国家地方政府间关系的特征，其呈现出越来越多的合作化趋向，合作也导致政府间伙伴与平等关系的产生。因此，城市群府际管理应“打破传统的区域和层级观念，建立强调权力或资源相互依赖、开放和合作的新地方主义，府际管理意味着管理思维的变革，是一种政府间关系的新型思维框架，代表着以合作为基础，实现多赢府际关系模型。

三、城市群内府际管理的途径

本质上看，城市群的形成与发展是区域经济发展到一定阶段后的自然产物，其资源、资本等的集聚与扩散更多地有赖于市场规则。但现实经济世界不是一个交易费用为零的世界，即使是在最自由的市場经济国家也不否认政府干预的必要性，事实上城市群形成、发展所必需的一些重要的基础条件都需要政府去创造。第一，城市群的健康发展需要政府的综合规划指导，尤其是需要政府对城市群的交通体系、土地利用功能布局和市政相关基础设施要有一个通盘考虑。第二，城市群的发展需要政府的基础设施建设作为支撑。第三，与城市群的整体形成和发展相关的重大基础设施的规划建设需要通过各城市政府之间的协调合作来实现。最后，城市群在形成过程中出现的诸如局部地区环境恶化等种种问题需要政府采取相应的对策。因此，城市政府是成为城市群发展的推动者，还是成为城市群发展的“绊脚石”，是城市群管理必须正视的关键问题。发挥政府在城市群管理中的主导作用，是世界各国在推动城市群发展中得出的共同经验。

在国际范围内已经存在的具有代表性的城市群基本形成了稳固的府际管理模式，对城市群内公共事务形成了有效的管理，在城市群内部政府关系方面实现了有效整合，城市群的一体化和整体性功能发挥得很好。因此，对于刚刚起步的中国城市群发展来讲，“如何解决城市群发展要求与地方政府间关系不适应之间的矛盾，是政府理论尤其是行政管理学需要研究的现实课题。从地方政府管理的角度考虑，需要重构地方政府间的相互关系，其基础是确立地方政府间相互依赖与合作的伙伴关系，重点是形成一种新的地方府际管理模式，关键是创建地方政府间新的治理机制”[5]。

（一）创新政策法规为城市群内政府间管理提供制度保障

从国外城市群发展的实践经验可以发现，城市群内政府间关系的协调需要相关的行政法规与之配套。地方政府间的关系是受制于国家行政制度，因此在城市群内地方政府间关系的调整还需要通过国家层次的政策调整来予以保障，否则依靠地方政府自身做出的调整只具有临时的性质，也无最终的法律效力，通过国家层次的制度保障，可以有效规范地方政府间的关系，并化解矛盾。当前城市群府际管理方面还缺乏明确的制度支持。因此，城市群政府间的协调组织可以向中央政府提出建议，对于城市群府际管理涉及的法律制度请求支持，以消除城市群地方政府之间管理的自发性，通过制度支持使管理获得稳定性。

（二）建立城市群内跨政府管理组织

在传统的组织理论中，认为行政的联系协调是政府组织管理中相当重要的一环。随着时间的推移，全球化的影响，公共事务的日益复杂化和信息技术的便利性，使单纯的组织内部的协调与合作已经无法有效应对多变的社会环境。于是，组织之间的跨组织性的联系协调就显得更加紧迫。目前中国城市群政府间关系的运作中，由于产业发展的扩充冲动，经济资源流动性的加强，有限资源的过度使用，导致行政区经济竞争越来越激烈，建立城市群政府间管理组织有其必要性。在这方面，我们可以借鉴国外城市群管理的经验，设计城市群政府间管理组织。这种府际管理组织设计首先应该设立制度化、固定式的组织架构；其次，要以特定职能为导向；再次，城市群政府管理组织要有一定的协调和管理权能。通过建立城市群内跨政府的管理组织，并赋予其一定的权能，目的在于打破行政权力对经济要素自由流动的阻隔，消除行政权力对市场机制的不当干预而产生的行政壁垒和歧视性政策。通过行政权协调来改变原有的城市群内地方政府间的行政权力绝对化分割配置状态，实现行政权力在区域层面上的再配置，从而实现资源在整个区域的优化配置，为推动城市群区域经济协调、健康、持续发展提供良好的制度环境保障。

（三）构建城市群内利益整合机制

城市群最终实现功能区分合理，分工明确，达到一体化发展，不仅仅是市场的结果，还需要政府的合理规划。在中國由于政府在推动经济和市场发展过程中具有举足轻重的作用，所以很多经济问题不能用单纯的市场手段去解决，还需要政府的规划。对于中原城市群的发展来讲，如果没有相关的九个地级市政府的密切配合，中原城市群建设的目标也很难实现。地方政府配合需要解决各个城市的利益诉求以及政府领导人的政治诉求。“利益补偿”就是在地方短期利益与区域长期利益不一致时，为长远的利益而放弃眼前利益，对于这样的情况予以补偿。可以建立城市群共同发展基金制度，为扶持落后城市发展、区域共享的公共服务设施、环境设施、基础设施建设等提供资金。当然，在这一机制中，起协调作用的应该是城市群管理组织或者省政府。

（四）实施以城市群发展为目标的政府绩效考核制度

我国当前实行的地方政府官员绩效考核制度主要以地方官员在任期间对推动当地经济增长率为主，这种绩效考核办法对地方官员政绩的评价与考核过分强调与所辖地方经济发展业绩进行直接挂钩，而这种业绩又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较。这样的绩效考核制度，必然导致各行政区首脑或部门干部强化资源配置本地化和保护本地市场，为了自身利益的最大化而忽视全局利益，从而导致地方政府间利益关系的不协调，地方保护主义和地方市场分割盛行。地方政府官员绩效考核制度也是造成城市群发展过程中一体化程度差的原因，因此在城市群建设过程中，要协调好各城市政府之间的关系，实现府际有效管理，可以在政府官员考核制度方面实行以城市群发展目标落实为主的考核方式。

参考文献：

[1]安树伟.中国大都市区管治研究[M].北京：中国经济出版社，2007.

[2]黄明宇.中国地方政府合作治理跨区域公共事务有效性缺失的原因及对策[J].经济研究导刊，2011，（8）.

[3]任维德.中国城市群地方政府府际关系研究[J].内蒙古大学学报（哲学社会科学版），2009，4l（4）.

[4]李金龙.城市群内府际关系协调：理论阐释、现实困境及路径选择[J].天津社会科学，2010，1（1）.

[5]吴昕春.城市群发展与地方政府间关系模式[J].安徽教育学院学报，2007，25（5）.