“临时工”溯源

闵杰

持续发酵的“临时工”事件，让魏煌雄决定向人社部讨个说法。

魏煌雄是浙江理工大学法律专业的大二学生，6月8日，他向国家人力资源和社会保障部寄出政府信息公开申请表，向人社部求证，在行政机关的人事管理系统中，“临时工”的定义是什么？中国行政部门中有多少名“临时工”？

他甚至给自己设计了一个看上去有点像“行为艺术”的行头，在衬衫上手绘了一个大大的盾牌，上面写着“I'M NOT 临时工”。

“我的意思是不要再拿临时工作‘挡箭牌。”魏煌雄告诉《中国新闻周刊》，他同情那些当苦力的临时工，但痛恨那些狐假虎威的临时工。至于申请的结果，他觉得希望不大，“到底有多少临时工，人社部可能也没办法统计，但我认为现实中临时工比正式工要多。”

公权力部门的“编外人员”

魏煌雄的直觉并非没有来由，长期以来，在庞大的政府机关和事业单位工作人员中，有一个处于模糊地带的群体，这些“编外人员”名称各异：交警、城管等部门叫协管员，警务系统则叫协警、辅警，甚至在法院、检察院等部门也有存在，他们一般担负书记员、记录员和网络技术人员等所谓“辅助性”工作。

除此以外，很多单位将编外人员称作临时工，以示与“体制内”相区别。

“这并非真正意义上的临时工，”中国人事科学研究院院长吴江告诉《中国新闻周刊》，临时工的产生可以追溯到1950年代。1954年5月，当时的劳动部公布了一份《关于建筑工程单位赴外地招用建筑工人订立劳动合同办法》首次在国家文件中引进了临时工的概念。

改革开放后，计划经济时代的僵化人事编制束缚了机关单位的手脚，吸纳编外工作人员，解决用人需求的矛盾成为一种趋势。

在那个年代，在特定的语境下，这些人被称为“临时工”，意思是与“正式工”相区别。“上世纪八九十年代的‘临时工可以说什么都没有，没有编制，没有财政拨款，没有合同，甚至没有福利和保障。”国家行政学院教授竹立家说。

“除极少数职能弱化、财政经费不足且没有创收能力的单位外，编外用人已经成为各种类型机关事业单位的常态现象。”吴江说，这种现象延续至今，从中央到地方的各级行政机关和事业单位，都普遍存在编外用人现象。

以江苏淮安市淮阴区为例，该区曾进行统计，截至2012年11月31日，区机关事业单位实有人数总数12491人，编外用工总数2620多人，约占实有在职人数的21%。公安系统辅警约占区行政机关编外用工的84%。在事业单位中，卫生、城管、教育这三个部门编外用工数占全部事业单位编外用工总数的88%。

吴江曾在一次研讨会上以事业单位为例，谈及“编外人员”的现状，并给出了一组数据。广电、卫生、教育等领域编外人员的规模相对较大。截至2007年底，卫生部所属的北京、陕西、山西、山东、江苏、福建的62家医院编外人员占实有人员总量的21%，在卫生部所属的医院中，甚至有的编外人员占实有人员的比例已经超过了60%。截至2008年10月，教育部直属高校中，编外人员占实有人员总量的20.5%。

近期的一项媒体调查显示， 74.9%的受访者表示自己的工作单位有临时工。对于“临时工”大量存在的原因，78.3%的受访者认为“用人单位为逃避用工成本、减少麻烦，使一些人成为临时工”，也有73%的人认为原因是“一些单位的确需要短期、临时的劳动力，但编制有限”。

体制内的“二等公民”

在学者看来，传统意义上的临时工早已不复存在，当前临时工的概念经常被误用。

1995年《劳动法》颁布实施后，并没有把用人单位与劳动者的劳动关系以“临时工”“正式工”进行划分，而是规定双方都应签订有固定期限、无固定期限或完成一定工作为期限的劳动合同。

之后，劳动部办公厅下发对《关于临时工的用工形式是否存在等问题的请示》的复函，进一步明确：实行劳动合同制后，相对于正式工而言的“临时工”名称已经不复存在。

“临时工”没有了，但“编外用人”仍在，且越来越多，负面效用也在不断放大。

吴江告诉《中国新闻周刊》，编外用人管理混乱，编外人员的各项权益得不到有效保护。比较突出的问题是基本工资低于编内人员，且缺乏必要的增长机制，晋升受到限制，职业发展渠道不畅。在有些单位，编外人员甚至不能参加选举、培训、考核，“一句话，编外人员更多的是履行义务，却没有相应的权利保障。”

在学者看来，整个1990年代，用人矛盾逐步扩大化。一方面，随着市场经济的深入，机关和事业单位大量的用人需求不可回避；另一方面，编外人员的权利保障日益提上日程。

2002年，国务院办公厅以转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的通知》的形式，确定了事业单位聘用制改革的大方向，提出用5年时间使聘用制度正常化、规范化。

但这次改革的根本目的，在于建立与市场化机制相衔接的人事制度，解决“铁饭碗”和社保制度改革，编外人员的问题并不是改革重点。

在吴江看来，大量编外人员的基本权益得不到保障，有些变为行政机关、事业单位高层次的“农民工”且地位尴尬。他们进出高墙大院，收入稳定，令人羡慕。但在单位内部，与那些生存在体制内、享受体制带来的完整福利待遇的人相比，更像“二等公民”。

这种身份带来的缺失和差距表现在方方面面。经济上，在一些单位内部，这种类似“双轨”的用工导致同工不同酬，有的单位甚至用一份编制内员工的钱去养活三到四个编外人员。政治上，在一些拥有正式编制的单位管理者眼中，编外人员是“外人”，没有“编内人”忠诚、可靠。

清理大幕拉开

2007年，新《劳动合同法》实施，新法关于“无固定期限”劳动合同的规定，成为打破编制内外之别的重要一步。

《劳动合同法》 实施前，部分地区开始集中对各单位的编外人员统计调查，一些单位开始规定，“今后不得对编外使用的各类人员称呼其‘临时工等不适时宜的称呼”。

不少地方政府亦开始试图规范部门随意、无序自聘编外人员的现象。2013年5月29日，南京市出台《关于严格规范市级机关和事业单位编外人员管理的意见》，这份由中共南京市委办公厅、市政府办公厅联合印发的文件提出，南京将对编外人员实行总量控制，不论市级机关，还是事业单位，任用编外人员必须向市编制办报批，同时行政机关编外人员不得超出行政编制的10%。

南京市编制办监督检查处处长董晓霞告诉《中国新闻周刊》，南京市此项规定的基本逻辑，是想改变过去散乱无序的状态，将编外人员纳入全市多部门协同的统一管理，大大减少原先各部门过于随意的“自由裁量权”。

“规范管理首先要严格控制总量。”董晓霞说，过去有些单位比如自筹自支事业单位，有自有资金，聘用人员很随意，人员入口也缺乏标准和严格程序，“以后每个单位的编外人员名额，每年都要重新核定”。

对于公安、城管这些编外人员数量庞大的部门，10%的人员额度显然难以满足，南京市的做法是，制定实名制管理、薪酬待遇标准、分级管理等具体办法，“其他管理措施全都一样，只是人员额度会不一样”。

控制经费被视作防止私自聘用编外人员的关键。“过去编外人员经费渠道五花八门，没有列入财政统一预算，薪酬标准也不一。”董晓霞说，改革后，编外人员经费也要由市财政纳入预算。即使是差额拨款和自收自支的事业单位，也不意味着这些单位可以随意用人，仍然要履行到各部门联合审批的手续，“不是说我有钱，想雇多少人都可以”。

为了防止“被临时工”，南京要求编外人员也要实名制，由用人单位提交劳动合同，人社部门审核后，再提供给财政部门，列入财政经费预算，“通过规范管理还可以杜绝吃空饷的情况，改变了过去财政部门对编外人员待遇一无所知的情况。”

在她看来，通过严格控制总量、规范薪酬标准和合同管理几个方面，财政负担也将真正实现“减负”。