社会满意度视域的基本公共服务国家标准

刘琼莲 刘志敏

[摘 要]2012年出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》基于公民需求，确定了涵盖九大领域的国家基本标准，提出供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意并最终实现基本公共服务均等化的目标。这些目标的实现需要有地方政府公共服务机制、健全的社会管理责任机制、公共财政机制、权力监督机制来支撑。这个标准凸显的亮点在于：折射出人格主体思想的光芒，借鉴了西方社会管理的经验，把握住政府的公共责任与服务职能，捕捉到公民社会发展的节点以及突出基本公共服务的系统性和动态性。

[关键词]社会满意度；基本公共服务；国家标准；均等化

中图分类号：D693.6 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2013）01005907

2012年7月国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《规划》）是新中国成立以来在基本公共服务领域首次编制的国家级专项规划，确定了基本公共服务内涵为八大领域与残疾人基本公共服务，共44类80个基本公共服务项目。国家基本标准的制定向我们昭示：中国政府责任与公民权利并行的模式已经基本确立。本文基于社会满意度，探讨基本公共服务国家标准的范畴与特征、均等化目标与动力机制及其亮点之所在。

一、基本公共服务国家标准的范畴与特征

基本公共服务均等化已成为当前中国政府的施政方针与制度安排。这个动态的复杂的系统工程借重于标准、财政、监管等因素来共同促进基本公共服务主体、客体之间的供需平衡，政府（尤其是地方政府）作为最大的提供主体，市场即企业与社会（尤其是公民个人）的作用也不可缺少。而既可作为需求方又可能成为供给方的公民是基本公共服务均等化的核心。

（一）基本公共服务国家标准的范畴。进入新阶段后，我国社会发展问题凸显，公共服务提上议事日程，尤其是基本公共服务均等化概念的提出，引发学界、政界对基本公共服务的热烈讨论与具体的实践，但是一直没有统一的概念与标准，国家发改委等部委编制的《规划》提出基本公共服务国家标准就显得及时且必要。首先，《规划》中的基本公共服务国家标准不包括基础设施、环境保护和公共安全（已纳入综合交通运输、能源、邮政、环境保护等相关的“十二五”专项规划中），增加了基本社会服务，从而使基本公共服务的供需在现阶段变得更加清晰具体。而《规划》新增加了基本社会服务领域，突出了公共文化体育领域，并且把残疾人基本公共服务单独列出，表明国家在社会发展方面的根本性导向是保障全体公民（包括特殊群体）能大致均等地享有基本公共服务，使之能有尊严且平等地参与社会生活。其次，《规划》设定的是纯公共物品（作为基本国策的人口和计划生育与基本社会服务中的优抚安置）和准公共物品（基本公共教育、劳动就业、社会保险、基本医疗卫生、基本住房保障、公共文化体育、部分的基本社会服务、残疾人基本公共服务）的国家标准，从而把政府的公共责任与权力的具体功能（即对谁负责）和目的（即为了什么而负责）联系起来。再次，《规划》对每个领域的服务项目、服务对象、保障标准、支出责任与覆盖水平都进行了清晰的设定，并且把指标具体化，这为现阶段社会发展拟定了目标与任务，也为政府的公共财政支出指出了明确的方向，确定了中央财政和地方各级财政的支出责任，使事权与财权基本上一一对应起来。最后，《规划》就资源配置、管理运行、供给方式等进行了制度安排。

（二）基本公共服务国家标准的特征。根据“十二五”时期的经济与社会发展规划纲要制定的这个国家基本标准，是为引导公共资源配置与满足公民生存与发展基本需求而设定的。首先，《规划》为基本公共服务各个领域明确了重点任务、基本标准、保障工程。一方面界定了中央和地方各级政府承担提供基本教育、就业、医疗卫生、住房保障、文体、社会保险、社会服务与残疾人公共服务的责任，另一方面为公民享有基本生存权、健康权、文化权以及发展权等，发挥综合性、基础性和指导性的作用。其次，《规划》设置的国家标准具有明显的阶段性特征。这是根据我国经济和社会转型时期的社会建设目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的当前政府行动方案和行为依据。国家基本标准是现阶段的最低标准，随着经济的发展和财政收入的增加，这个基本标准要逐渐提高，实现城乡、区域及不同群体间基本公共服务均等化。最后，《规划》设定的国家基本标准具有较强的可操作性。这个切实可行的标准主要包括供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意并最终实现基本公共服务均等化的目标；中央政府可以根据需要来选择合适的货币政策、财政金融政策等工具；另外这个标准科学合理地定位为“基本”，内容涵盖八个领域，也考虑到特殊群体的基本需求，是政府运用公共权力服务于公民权利的一次公开承诺与“归位”诉求。事实上，基本公共服务均等化具有明显的工具性特征，它作为追求社会公平与正义的基本手段，最终要满足人的多元化需求，真正地实现以人为本。从微观层面来看，这个标准的最终目标是推进包括残疾人在内的全体社会成员大致均等地享有社会基本服务、基本公共教育、劳动就业、基本医疗、基本住房保障等服务。从中观层面来看，通过各地方政府财政能力的均等化和基本公共服务供给能力的均等化来实现全体公众消费能力的均等化。从宏观层面来看，基本公共服务均等化是人类社会从必然王国走向自由王国过程中采用的手段之一，而非追求的目的。当然，地方政府要落实这个国家标准，需要把握标准的精神实质，正确地贯彻制定者的意图。这要求地方政府既要合理掌握标准的回旋余地，处理好标准制定者与执行者之间的利益差别；又要在明确责任的基础上，结合实际状况确立原则，选择服务供给主体、内容与方式；还要灵活高效而又善于创新地执行，制订出可操作的要求与切合实际的考核目标，并彰显地方特色。

二、基本公共服务国家标准的社会满意度衡量元素

社会满意度可用来衡量这个标准是否有效，为实现基本公共服务均等化目标提供参考依据。社会满意度作为一项社会心理指征，既体现为一系列与个人利益直接相关的指标（收入、地位、声誉、社会福利、家庭生活、人际交往、发展机会、工作成就、自主权利和社会宽容度），也体现为一系列与社会风气和社会体制相关的指标（官员廉政、社会改革、社会分配、社会道德风尚、社会经济状况等）[1]。就基本公共服务国家标准而言，社会满意度元素主要包括四个方面。

（一）应然前提：扩大有效供给。从经济学角度看，其价值在于全社会资源配置与有效聚合。其中，扩大供给需要增加政府在基本公共服务领域的投入总量和投入比例；而有效供给则需要优化和调整社会资源配置方式。从政治学角度看，其目标在于政府“最大化地实现代表性、回应性和责任的价值”[2]（P32）。政府通过各项制度或者公共政策更大程度地实现其代表性和责任，回应多元利益主体日益增加的基本公共服务需求。从管理学角度看，从管理社会向社会管理转变，其焦点在于扩大有效的基本公共服务供给这一结果上。为获得预期效果，在产品和服务的提供方面需要妥善运用市场竞争机制，通过政府、市场、社会力量等多元主体采取多种途径来提供，即公共服务供给方式多元化，实现提供主体与提供方式多元化。但这要基于“公民（需求）导向”的观念，政府应该扮演“掌舵者”的角色，关注服务对象（公民）的回应性即社会满意度。

（二）实然体现：发展较为均衡。基本公共服务发展包括规模的扩大和结构的优化，最直接的因素是公共服务需求与供给作用的结果。基本公共服务均衡的实质是“以具有普遍可接受性或可容忍性的基本公共服务结果和机会均等来限制社会的不平等，使社会的权利与义务的分配尽可能地达到公正与合理”[3]。从宏观层面来看，发展较为均衡是指在全国范围内要合理布局人、财、物等各种资源，建立资源共享机制，实现供给在总量和结构上与经济、社会发展的需求达到相对的均衡。从中观层面来看，指要基本实现城乡间、地区间在基本公共教育、劳动就业、卫生医疗、养老服务等各种公共资源配置的均衡，尤其要实现各县域内基本公共服务的均衡发展。这是一种内在的、实质的、资源配置的均衡。从微观层面来看，它包括服务领域内资源配置的均衡、服务结果的均衡以及服务评价的均衡，尤其要明显地提高农村和老少边穷地区的公共服务供给能力、公正平等分配能力以及服务评价能力，以解决公众的住房难、上学难、看病难、就业难等问题。

（三）基本特质：服务方便可及。基本公共服务的可获得性和方便性是落实国家基本标准的重要衡量因素。既要全面建立以基层为重点的服务网络，解决基本公共服务的可及性与方便性相对不足（尤其是针对低收入和贫困群体）以及灾难性事件导致的因病致贫或者因灾致贫的问题；又要提高针对特定领域的基本公共服务的设施标准化水平，使基本公共服务需求方（如残疾人、老年人和病患）能方便地获得相应的服务；还要增强基本公共服务的规范化（基于体系的完整性和发展性）、专业化（基于理念和专业人才队伍的壮大）和信息化（基于政府和社会的开放性和公开性）；更要保障城乡居民就近获得服务，通过城乡基本公共服务规划一体化与服务制度衔接，加大农村基本公共服务支持力度等方式，逐渐消除在二元社会结构中基本公共服务获取的差异性，使城乡居民享受的基本公共服务具有可及性和方便性。

（四）追求结果：群众比较满意。为避免因供给的盲目性而导致基本公共服务国家标准的低效率甚至无效率，政府必须弄清集基本公共服务供需于一体的公众的需求偏好。政府既要公开信息与提供信息服务以诱导公众准确表达其需求偏好；又要推行新型社会治理模式的服务行政，实现公众需求表达渠道的制度化，以服务价值和服务精神为核心和根本，坚持服务的理念、原则，使服务贯穿于政治、行政与第三部门等方面，健全公众需求表达机制，实现公众需求表达渠道多元化；还要引导社会合作，共同分担公共服务的供给，但政府是主要提供者，并且要尽可能降低服务成本中个人负担的比率；更要推进政府绩效评价和行政问责制，构建信任与合作的秩序，这要求政府引导与培育各种社会资本，大力倡导横向联合，引导或鼓励公众自发成立一些民间组织对基本公共服务进行绩效评价，并根据绩效评价来进行问责，但又不能囿于基本公共服务的供给以及片面地对效率进行捕捉；此外要关注公众满意度。公众的需求表达渠道、与公众利益直接相关的指标以及公众对社会风气、社会体制等相关指标的满意程度是政府在落实国家基本标准的过程中首要关注的因素；公共财政和社会资金是正确处理政府与市场、社会的关系以及追求社会公正、执行和体现民意的承载形式，其精神内核蕴含着通过公众满意度来体现政府的引导功能以及政府作为服务者的角色定位，并能彰显现代公共行政的伦理责任与精神。

三、基本公共服务国家标准的宗旨与动力机制

基本公共服务国家标准的宗旨是实现基本公共服务均等化，其中政府承担“兜底”责任，大致均等地享有基本公共服务是公民的权利，核心是机会均等与公众满意，确保公民公平分享公共财政和经济社会发展的成果。基本公共服务均等化不同于差异化、平均化。基本公共服务均等化强调必须基于“人”这一前提，具有充分开放性的供给机会，相对均等与“底线”均等的供给结果，在充分尊重社会成员的自由选择权和需求偏好表达权的基础上，政府与市场、社会优化合作的供给路径，以及基本消费均等化和地方政府财政能力的均等化。

《规划》制定的国家基本标准，是政府在社会满意度视域中履行公共服务职责的重要依据，主要用来解决公民权利和政府权力制衡过程在目前现实中凸显的问题：一方面，权利与权力产生冲突时，坚持弘扬权利，政府权力服务于公民权利；另一方面，强调公民权利与政府权力之间要形成一种动态的平衡，强化政府对弱势群体生存、发展权的关注。而这个实现的过程需要有相应的动力机制来支撑。

（一）创新地方政府公共服务机制，实现多元利益主体的平衡。各级地方政府是满足公众对公正、快捷、方便、高质量公共服务需求的直接承担者，因而要寻求各级地方政府公共服务的各个要素或各组成部分的重新组合，使其有效耦合、运行同向，信息传递畅通，践行《规划》制定的国家标准。这对基本公共服务标准指出要求。首先，提供机制要以公众满意为导向。以公众的需求和参与为前提，关注公众的认同和支持程度，坚持社会本位和公民本位，提高地方政府的公共服务能力与公共服务的有效性。其次，社会信用机制要靠政府信用引导。地方政府要在自身守信的同时，加强对诚信环境的综合治理，推动社会信用体系建设，采用严明的奖惩机制，推动诚信文化建设。最后，评估机制要以绩效管理为前提。推行绩效管理，既要制定适合地方政府服务特点的指标体系和测量方法，为落实国家基本标准提供可操作性方案；又要明确地方政府的绩效导向，根据绩效来配置资源与赋予权力，为提高服务绩效健全激励机制；还要引导非政府组织、企业和公众各方合作参与共同提供公共服务，借重于各方力量和压力，推动政府提升服务绩效。经济转型带来多方位的社会变革，社会结构发生巨变，社会矛盾与冲突也逐渐凸显，信息技术日益发达、竞争形成、资金的流动性增加以及公民的参与意识对地方政府都形成一种无形的压力，公共服务的需求日增与供给短缺之间形成一种张力，等等。基于此，政府当前重要的工作就是根据现阶段的经济与社会发展水平提供让公众满意的基本公共服务来实现多元利益主体的平衡。