我们为什么要建设现代学校制度？

吴华，浙江大学教授，博士生导师，浙江大学民办教育研究中心主任，浙江大学教育领导与政策研究所所长；中国教育学会教育政策与法律研究分会常务理事；中国民办教育协会常务理事。

重点关注：教育决策理论、教育政策、民办教育、义务教育均衡发展、地方教育制度创新和现代学校制度建设。

与十年前“现代学校制度”刚出现在公众视野时相比，现在应该没有人再怀疑“现代学校制度”这个概念的合法性了。

2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》（以下简称《教育规划纲要》）专辟第十三章“建设现代学校制度”，其中关于现代学校制度特征的描述——“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”，算是给学术界关于“什么是现代学校制度”的争论定了一个调。2012年11月，教育部关于印发《全面推进依法治校实施纲要》的通知指出：“要以建设现代学校制度为目标，落实和规范学校办学自主权，形成政府依法管理学校，学校依法办学、自主管理，教师依法执教，社会依法支持和参与学校管理的格局”。作为全面依法治校的总体要求之一，这一通知对《教育规划纲要》中建设现代学校制度的理念进行了系统地制度设计，并提出了具体的实施要求，把现代学校制度建设纳入了依法治校的轨道，现代学校制度建设的路线图已经依稀可见。

中国（大陆）对“现代学校制度”的实践探索始于2002年浙江省台州市椒江区。2003年1月，中央文献出版社出版了徐正福、吴华、徐晓东等著的《现代学校制度探索——源于椒江实践的理性思考》一书，这是国内第一个由政府推动的政策实践（注①）。约两年后，2003年12月22日，全国教育科学规划领导小组发出《关于下达全国教育科学“十五”规划重点课题的通知》，正式批准将“基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究”列为全国教育科学“十五”规划期间的国家重点课题，随即由教育部基教司和中央教科所（即现在的中国教育科学研究院）牵头，在全国设立第一批九个实验区，开展“现代学校制度”的政策试验。一年后实验区扩大到13个，并相继开展了主题广泛的实践探索。2006年10月15-16日，由教育部基教司和中央教科所共同主办、上海市闵行区人民政府承办的“国家重点课题‘基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究’结题鉴定会暨‘十五’期间课题研究总结表彰大会”在上海市举行。由国家教育发展研究中心研究员、中国教育学会谈松华常务副会长（时任），中国教育学会张民生副会长（时任），《人民教育》杂志总编辑傅国亮（时任），上海市教委副主任兼上海市教科院院长张民选，江苏省教育厅副厅长周稽裘，华东师范大学教科院院长丁钢，南京师范大学张新平教授共七位专家组成的鉴定专家组对课题进行了评审。鉴定专家一致同意通过鉴定，并对该项研究给予充分肯定和高度评价。专家组认为，“该课题比较全面系统地探讨、研究了现代学校制度的内涵与基本特性、现代学校制度建设的价值取向和重点等，对建立现代学校制度、全面推进我国教育制度创新，具有重要的理论意义和实践价值。”但值得注意的是，在其后的大约五年时间中，无论实验区、学术界或公众对“现代学校制度”的关注都明显下降，关于“现代学校制度”的相关话题基本处于“无人喝彩，也无人理睬”的尴尬局面。

“现代学校制度”的这种状况持续到2010年发生了重大变化。随着《教育规划纲要》的颁布和实施，“现代学校制度”重新引起人们的关注，在全国地方各省区制定的《中长期教育改革和发展规划纲要》或“十二五”规划中，几乎都写上了“建设现代学校制度”的相关内容，学术界的关注也明显升温，“现代学校制度”再次成为人们关注的热点话题。

《现代学校制度探索——源于椒江实践的理性思考》，徐正福、吴华、徐晓东等著

在“现代学校制度”的理论和实践探索中，有两个问题一直没有得到深入的讨论，今天看来，这种模糊认识有可能成为今后“现代学校制度”建设的重要障碍。

第一，“现代学校制度”想要解决什么问题？曾经有一种非常有影响的观点，认为“现代学校制度”应该关注的是“本真的教育问题”，也就是“教师如何教和学生如何学”的问题。由于这种观点既不符合“现代学校制度”产生的历史背景，在实践上也无法回应中国教育改革和发展迫切的现实需要（注②），同时在逻辑上又无法与教育研究的传统领域如课程论、教学论、教育学原理等进行合理的研究分工，所以，尽管这种观点深得教育领域官学两界的赞赏，但最终并没有在《教育规划纲要》中得到采纳，在教育部《全面推进依法治校实施纲要》中也没有被提及。

那么，“现代学校制度”究竟想要解决什么问题呢？现在我们用历史和逻辑相结合的思路来回答。首先，它要解决的是有中国特色的问题，是在中国（大陆）教育改革和发展中迫切需要解决的现实问题。事实上，台州市椒江区在使用“现代学校制度”这个概念时，它的观念背景是现代企业制度，它的实践目标是激发学校办学活力，它的理论逻辑与现代企业制度遥相呼应：“一个使学校充满活力的制度环境和制度安排是保证现代教育体系健康运行的微观基础”，因此，“现代学校制度”完全是一个为解决中国教育的现实问题而专门创造的专用学术概念和政策概念，一切有意无意地望文生义一定是不得要领的；其次，它要解决的是事关全局的，不是靠学校自身努力可以得到普遍解决的问题，这种问题只能是制度环境问题；最后，它要解决的不会是教育研究有明确学科范畴的传统主题，虽然用新概念变换老问题的观察视角是一种常用的研究策略，但“现代学校制度”所要解决的问题本身具有的迫切性和现实意义，决定了它用不着为其他问题狗尾续貂；显然，“保障学校的办学自主权”是一个能够同时满足以上三个要求的“具有中国特色的问题”，是“影响中国教育发展全局的、迫切需要解决的问题”，也是一个“学校自身无法解决的制度环境问题”。

第二，“现代学校制度建设”要解决的核心问题是什么？与第一个问题不同，这是一个方法论问题。还是在前述课题鉴定结果中，鉴定组专家认同了课题组的一个重要观点：“现代学校制度即是能够适应向知识社会转轨及知识社会形成以后的社会发展需要，以新型的政校关系为基础，以现代教育观为指导，学校依法办学、自主管理，能够促进学生、教职工、学校及学校所在社区的协调和可持续发展的制度体系。”同时阐述了课题组关于现代学校制度的核心理念：“在现阶段，全面贯彻国家的教育方针，优化教育秩序，促进教育公平，提升学校效能，提高教育质量，促进学生充分、全面、终身发展和允许有差异地发展，促进个人发展和社会发展相统一，是我国基础教育阶段现代学校制度建设所应追求的基本价值目标，是设计现代学校制度时所应遵循的基本指导原则。而通过现代学校制度建设，促进学生的充分、全面、终身发展和允许有差异地发展则是最重要、最根本的具体目的，或者说是现代学校制度建设最根本的价值取向。”按照这种观点，“现代学校制度建设”几乎等同于建设现代教育制度体系，如此，则几乎一切教育改革都可以纳入“现代学校制度建设”的旗帜之下，其实也就等于取消了“现代学校制度建设”。遗憾的是，在教育部《全面推进依法治校实施纲要》中，这种“泛现代学校制度建设论”被充分强化。

建设现代学校制度有两种方法论：一种是制度取向的方法论，强调学校办学自主权的制度保障，认为现代学校制度的核心是学校的办学自主权，建设现代学校制度要解决的主要问题就是保障学校办学自主权的制度环境和制度安排问题。在一个竞争性的市场环境中，一个真正拥有办学自主权的学校，会自发地、持续地开展创新活动，提升教学和管理水平，从而形成一个多元并存、多样化发展的充满活力的现代教育体系。赞成或接纳这种方法论，意味着建设现代学校制度的一切制度设计，都需要围绕保障学校办学自主权来展开。另一种是管理取向的方法论，强调学校管理的重要性，认为无论在什么制度环境下，有效的管理都是现代学校制度的核心，因此，建设现代学校制度要解决的主要问题是学校内部管理问题，包括传统的学校管理主题和目前日益引起人们重视的与法人治理结构有关的主题。在理论上，制度取向的方法论和管理取向的方法论都有其合理性，但这种理论上的合理性要转化为现实中的合理性，需要在现实约束下进行具体判断。

制度取向的方法论有一个基本的理念，就是认为并不存在一个统一的现代学校制度模式。因此，重要的是尊重实践和鼓励创新，不但要鼓励学校层面的创新，形成多样化的办学特色，因为只有办学特色的多样化才能保持教育体系的整体活力；而且要鼓励政府层面的创新，在各个地区开展不同的政策实验，形成多样化的制度模式之间的竞争，使现代学校制度建设本身从理论到实践持续发展。但是，从教育部目前关于现代学校制度建设的部署来看，现代学校制度建设的正确方向——政府退出教育活动的微观领域和学校管理的微观层面——已经被淹没在内容繁杂、轻重难辨的一系列所谓“现代学校”的制度建设之中，如果不能及时纠正，“现代学校制度建设”的前景不容乐观。

在教育部设想和提倡的“现代学校制度”的制度框架——“依法办学，自主管理，民主监督，社会参与”中，学校依法自主办学是近年来受到广泛认同的教育改革取向，是学校在社会主义市场经济体制背景下关注社会需要，响应市场信号，确立服务意识，形成学校特色的重要前提。学校的办学自主权在《中华人民共和国教育法》第二十八条中有明确的规定，其中最关键的内容是“按照章程自主管理”，同时第三十一条规定，“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。相关理论和实践都表明，学校依法自主办学的基础是学校必须具有独立的法律身份，即学校必须是独立法人，这样才能从法律上保证学校具有独立意志、具有完整的民事行为能力和民事权利能力（注③）。

中国的公办学校一向缺乏独立的法人意识，政府及其教育行政主管部门也总是将学校看成是自己的下属机构，学校目前的法律制度和人事制度也在强化这种意识。根据《中华人民共和国教育法》第二十六条、第三十一条规定，允许依法设立的学校可以不具备法人条件，因而可以不是法人，如果再结合第三十一条第三款规定“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”，则公办学校都不可能具备民法意义上的法人资格，这显然是现行教育法的一个重大疏漏（注④）。同样道理，民办学校如果没有进行法人登记，没有明确学校所有的独立资产，也不具备法人资格。

没有法人资格的学校要争取和行使办学自主权缺乏法律基础。正是这一制度缺陷，使公办学校办学自主权的缺失可以得到合理的解释，同时也解释了为什么“简政放权”的改革思路不能从根本上落实学校办学自主权的原因（注⑤）。

从现实情况看，学校办学自主权不能有效落实，还与学校法人治理结构不健全有关。“法人治理结构”原本用于说明企业中的决策机制和制衡机制，通过完善企业的法人治理结构形成决策、执行、监督三大职能明确分工、相互制约、协调一致的制度架构，以规避企业发展的风险和维护相关利益群体的合法权益。对照公办学校目前的管理体制，由于校长的任免完全取决于教育行政部门的意志，导致公办学校对政府有强烈的行政依附关系，在这种行政依附关系没有得到实质性纠正以前，什么“学校理事会”、“学校董事会”等名义上的学校决策机构实际上等同虚设，这是公办学校办学自主权不能有效落实的最重要的体制基础（注⑥）。

改革开放以前，政府几乎垄断了全部的社会资源并建立了一个以行政等级为依据的资源配置体系，以保证计划经济体制的正常运行。在这样的体制架构中，单位和个人的行政级别决定了单位和个人生存空间的大小，行政级别也因此成为单位和个人社会地位的标签。自改革开放以来，中国社会的现代转型已经深刻地改变了这个社会的资源配置格局，在政府之外不但市场的力量大大加强，更重要的是，“有限政府”理念的确立压缩了政府的权力空间，转变政府职能的要求使政府更多地关注于制度建设、社会管理、公共服务和宏观调控。因此，解除学校对政府的行政依附关系是当前迫切需要解决的问题，也是建立和完善现代学校制度的核心任务之一。

影响公办学校法人制度建设的另一个问题，是学校对政府的财政依附。公办学校办学经费主要来源于政府预算内拨款，这既是一个常识也是一个事实，但并不因此意味着政府在向公办学校划拨教育经费时，可以自由裁量甚至随心所欲。而目前的问题恰恰是，政府在公共教育经费的使用上还存在过大的自由裁量权，诱使公办学校投入大量的精力为争取公共教育经费进行分配性努力，从而产生普遍的财政依附现象（注⑦）。不过，随着政治体制改革的深化，政府职能转换的推进，通过建立规范、稳定、公开、透明的公共教育财政体制，相信应该可以消解学校对政府的财政依附问题，并且随着“教育券”思想的普及和“教育券”制度的实验推进，将能更好地实现这一政策目标。

不解决学校办学自主权的制度保障问题，“现代学校制度建设”就不可能实现激发学校办学活力的制度创新目标，也就不可能适应社会发展需要和促进人的发展需要。而如果不能解决学校对政府的“行政依附”和“财政依附”问题，学校的办学自主权就不可能得到真正确立。由此可见，消除学校对政府的“行政依附”和“财政依附”，才是“现代学校制度建设”的重点和难点，也是“现代学校制度建设”对中国（大陆）教育改革和发展有可能做出独特贡献的价值所在。